|
| Новое на сайте |
Татьяна Драбкина
САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
в январе 1997 года
После первых признаков победы городских властей и депутатов Государственной Думы от Санкт-Петербурга в борьбе за право распоряжаться частью дорожных налогов эта борьба вступила в новую фазу, грозящую перечеркнуть достигнутые весьма убедительные успехи (речь идет об отмене Конституционным судом РФ дискриминационной статьи федерального закона в отношении Москвы и Санкт-Петербурга и о признании одним из районных судов Санкт-Петербурга незаконности действий Центрального банка РФ, который уже после решения Конституционного суда продолжал перечислять все собранные в Санкт-Петербурге налоги в федеральный дорожный фонд – см. [1]).
Депутаты Государственной Думы от Санкт-Петербурга Юлий Рыбаков (ДВР) и Сергей Попов ("ЯБЛОКО") вместе с депутатом от Москвы В.Гребенниковым внесли в Думу законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О дорожных фондах в РФ", предусматривающий исключение из текста закона упоминания Москвы и Санкт-Петербурга (где запрещалось создание собственных дорожных фондов). Это должно было привести закон в соответствие с конституционным принципом равенства субъектов РФ. Однако законопроект сразу же встретил резкое неприятие большинства депутатов ГД. Тем временем в министерстве транспорта РФ был подготовлен встречный законопроект, призванный устранить резкое сокращение средств, поступающих из Москвы и Санкт-Петербурга, ставшее очевидным сразу после наведения "конституционного порядка" в сфере дорожных налогов. Министерский (так называемый "компромиссный") вариант предлагает уравнять в правах субъекты РФ не путем возвращения двум крупнейшим городам равного с другими субъектами РФ права создавать собственные дорожные фонды (и, соответственно, оставлять у себя часть налогов), а путем установления равной для всех субъектов нормы отчислений в федеральный фонд – 1,25% налога на пользователей автомобильных дорог. Раньше все субъекты РФ, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, оставляли этот налог у себя, поэтому для нейтрализации недовольства в регионах законопроект наделяет их правом взимать дополнительно такого же размера налог с предприятий (т.е. увеличивать региональное налоговое бремя). Сохранена и дискриминация Москвы и Санкт-Петербурга, но в другой форме: средства их территориальных дорожных фондов предписано использовать на "финансирование строительства, реконструкции и содержания отдельных магистральных улиц, являющихся продолжением федеральных автомобильных дорог общего пользования" (таковых немного и их перечень утверждается правительством РФ). Вместе с тем все остальные субъекты РФ вправе использовать средства своих территориальных фондов на содержание любых дорог.
Закон был принят Государственной Думой в конце декабря, но еще не вступил в силу. Эксперты усматривают в нем очередное противоречие Конституции РФ [2].
По результатам анализа, проведенного в комитете финансов Санкт-Петербурга, реализация идеи министерства транспорта РФ приведет к тяжелым последствиям для бюджета Санкт-Петербурга. Прогнозируется падение поступлений в территориальный дорожный фонд на более 12%, налога на прибыль – на 5,3%; произойдет суммарное сокращение доходов городского бюджета на 260,3 млрд. рублей и увеличение его дефицита на 13,8%. За счет косвенных связей произойдет рост и других расходов бюджета. Заложенное в законопроекте резкое ухудшение налогового климата прямо противоречит проводимой в Санкт-Петербурге налоговой и инвестиционной политике.
Губернатор В.Яковлев совершил официальный визит в США, приуроченный к проведению в Нью-Йорке фестиваля Санкт-Петербурга. Фестиваль был задуман не столько как традиционное культурное мероприятие, сколько как показ экономических возможностей Санкт-Петербурга, бизнеса и инвестиционной привлекательности. В Мировом финансовом центре был дан обед в честь губернатора Санкт-Петербурга В.Яковлева, спонсоров и организаторов фестиваля, состоялась пресс-конференция В.Яковлева. Губернатор провел в США деловую встречу с руководством компании Sealand, одним из крупнейших морских перевозчиков. Речь шла об участии компании в строительстве нового контейнерного терминала в Морском торговом порту Санкт-Петербурга. В честь губернатора Санкт-Петербурга был устроен еще ряд приемов, в том числе компанией R.J.R./Nabisco (одним из крупнейших производителей расфасованных продуктов питания), американским представительством общественной организации "Петербург 2003", организацией "Американские друзья Эрмитажа" (The American Friends of the State Hermitage Inc.). В.Яковлев выступил на семинаре в нью-йоркском финансовом центре "Мэрриот", в котором приняли участие представители деловых властных и кругов кругов Нью-Йорка и Санкт-Петербурга. В своем выступлении Яковлев сконцентрировал внимание на ограниченном круге инвестиционных программ, способных привлечь американский бизнес. Эти программы касаются транспорта, корпоративных ценных бумаг Санкт-Петербурга, реконструкции исторического центра города, модернизации и нового строительства гостиниц. Призыв губернатора Санкт-Петербурга активнее выходить на петербургский рынок и не бояться за судьбу своих капиталовложений был поддержан генеральным консулом США в Санкт-Петербурге Джоном Эвансом, который подчеркнул, что сейчас в Санкт-Петербурге крепкое руководство и за последние месяцы в городе все сдвинулось с мертвой точки.
Получили развитие наметившиеся ранее деловые контакты между губернатором Санкт-Петербурга В.Яковлевым и губернатором Нижегородской области Борисом Немцовым. 20 января Б.Немцов прибыл в Санкт-Петербург с кратким рабочим визитом. Встреча губернаторов посвящалась обсуждению злободневных хозяйственных вопросов. Б.Немцов ознакомился с петербургским опытом решения проблем жителей обветшавших жилых домов "хрущевской" застройки (строительство за счет инвесторов домов с выделением определенной доли жилья для расселения жителей старого фонда). Обсуждался вопрос о проибретении для Санкт-Петербурга производимых в Нижнем Новгороде автомобилей.
Но задачи альянса двух губернаторов далеко не ограничиваются двухсторонним обменом опытом в конкретных хозяйственных вопросах. Они намерены оказать давление на федеральную власть с тем, чтобы переломить тенденции ущемления регионов-доноров.
На пресс-конференции В.Яковлев и Б.Немцов объявили о инициативе, с которой они выступили вместе с с мэром Москвы Ю.Лужковым – проведении в Москве серии "круглых столов" российских губернаторов для поиска решений важнейших социальных проблем. Первая встреча будет посвящена реформе в коммунальной сфере. К этой встрече Яковлев и Немцов подготовили пакет предложений, реализация которых в той или иной мере уже началась. Предложения касаются внедрения энергосберегающих технологий и создания конкурентной среды в области коммунальных услуг. Губернаторы хотят убедить своих коллег из дотационных регионов и федеральную власть в необходимости повсеместного рыночного реформирования коммунальной сферы. По их замыслу, центр мог бы поставить размер экономической помощи регионам в прямую зависимость от хода реформ в этих регионах.
Губернатор В.Яковлев провел 24 января встречу с лидером фракции КПРФ Государственной Думы Геннадием Зюгановым, который находился в Санкт-Петербурге с двухдневным визитом. В тот же день Г.Зюганов встречался с губернатором Ленинградской области В.Густовым. Встречи проходили за закрытыми дверями. По официальным сообщениям, обсуждалась экономическая ситуация в регионе, возможности помощи Северо-Западу со стороны Государственной Думы и формы сотрудничества с представителями власти на местах. Г.Зюганов сообщил, что при обсуждении федерального бюджета фракция КПРФ поддержала предложение об увеличении финансирования комплекса сооружений защиты Санкт-Петербурга от наводнений. На встрече затрагивались также вопросы взаимодействия Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Г.Зюганов охарактеризовал встречу с губернатором Санкт-Петербурга как деловую, на которой шел конкретный разговор. Итогами встречи Зюганов остался доволен и заметил: "чувствуется, что Яковлев – крепкий хозяйственник, как и его областной коллега Густов".
Завершена реорганизация службы социальной защиты в структуре администрации Санкт-Петербурга. Распоряжением губернатора комитеты по социальным вопросам, департаменты труда и социальной защиты объединены в комитет по социальной защите населения. Председателем комитета назначен Владимир Георигиевич Дербин, ранее – председатель профсоюза работников радиоэлектронной промышленности. Это первый случай назначения крупного профсоюзного лидера на руководящую должность в городской администрации.
Подписано распоряжение "О таксомоторном обслуживании населения Санкт-Петербурга". С 1 апреля 1997 г. вводятся лицензии на частный извоз. Объявленная задача мероприятия – обуздать стихийный рынок частного извоза, не приносящий доходов в бюджет. Выдача лицензий будет осуществляться Российской транспортной инспекцией (РТИ). Предусматривается льготное налогообложение для лицензированных частных таксистов, перечень мест стоянок, а также создание контрольной группы с большими полномочиями.
Однако аналитики высказывают большие сомнения в юридической чистоте и целесообразности данного нововведения [3]. Во-первых, незаконным представляется участие РТИ в лицензировании частного извоза, так как имеется постановление правительства, согласно которому лицензии на внутренние пассажирские автоперевозки выдаются только органами исполнительной власти субъектов РФ. В Санкт-Петербурге и при прежней администрации РТИ выдавала лицензии на пассажирские автоперевозки (помимо частного извоза). Эта практика была введена распоряжением мэра А.Собчака, изданным в нарушение постановления правительства РФ. Строгий учет возможных доходов бюджета от этой деятельности не ведется. Вместе с тем есть основания подозревать РТИ в недобросовестном распоряжении бюджетными средствами, о чем свидетельствует, например, такой факт, что по результатам отчетности за 1996 год, РТИ сдала в городской бюджет на 2 млн. 146 тыс. рублей больше, чем собрала. Ввиду этих обстоятельств возникает подозрение, что распоряжение лоббировалось РТИ.
Во-вторых, совершенно не отрегулирован вопрос о том, в каких случаях провоз пассажира в автомобиле (независимо от наличия или отсутствия у водителя лицензии на частный извоз) может считаться оплачиваемой услугой, а без такого регулирования реализация распоряжения может привести к значительным сложностям для владельцев автомобилей и создать условия для злоупотреблений чиновников.
Главным итогом работы КЭП (новой структуры в городской администрации) стала разработка Программы стабилизации и дальнейшего развития экономики Санкт-Петербурга в 1997-2000 годах, которая в январе утверждена правительством Санкт-Петербурга. Основные положения программы:
Приоритеты текущего года – бюджетная стабилизация, недопущение обострения социально-экономической ситуации, поддержка систем жизнеобеспечения города, исключение элементов неуправляемости. Перечень первоочередных стабилизационных мер предусматривает, в частности, организацию взаимозачетов между предприятиями, оздоровление ряда ведущих производств, перестройку текстильной и легкой промышленности, повышение эффективности жилищно-коммунального хозяйства. Для стимулирования более активного выхода предприятий на мировой рынок и привлечения иностранных инвестиций планируются мероприятия по изменению структуры экспорта и импорта в направлении сокращения экспорта сырья и импорта продовольствия и потребительских товаров.
Стабилизационный период должен создать предпосылки для перехода к новой экономической стратегии со следующими главными направлениями:
– реформирование экономических отношений, поддержка эффективных собственников, подконтрольных обществу через систему действующего законодательства;
– сохранение равновесия и ассортиментного разнообразия на потребительском рынке;
– обеспечение занятости населения;
– развитие приоритетных высокодоходных стратегических возможностей города в российском и мировом разделении труда;
– увеличение внутреннего хозяйственного оборота, насыщение потребностей города и населения местной и отечественной продукцией, разработка и реализация мер по защите ряда жизненно важных сфер экономики Санкт-Петербурга от иностранной конкуренции (при регулируемом ее допущении);
– расширение социально-экономических связей Санкт-Петербурга с Ленинградской областью и Северо-Западным регионом;
– развитие инвестиционно-инновационного процесса, повышение на этой основе рентабельности и качества продукции.
Региональный аспект стретегии развития должен выражаться в следующих позициях:
– город как форпост индустриальных и постиндустриальных преобразований в РФ (сохранение и развитие промышленной функции Санкт-Петербурга с ориентацией на российский и мировой рынки; использование прогрессивных технологий ВПК, в том числе по линии международного сотрудничества);
– город как крупнейший транспортно-коммуникационный, коммерческий и посреднический центр, обслуживающий до 1/3 внешнеторгового оборота страны и обеспечивающий значительную часть предпринимательских контактов с Западом;
– город как научно-технический, культурно-образовательный, информационный центр, создающий и передающий соответствующую интеллектуальную продукцию в регионы РФ и зарубежные страны;
– город как центр туризма, спортивных, культурных, политических, деловых, финансовых и иных международных связей;
– город как военно-стратегический центр (военная наука и технологии, производство и экспорт военной техники, подготовка кадров, базирование военных структур).
Сформулированы главные принципы реализации программы и обновления механизма управления городом: законность, объективность, обоснованность, гибкость, организованность, управляемость [4].
Эксперты отмечают, что сильной стороной программы является совершенствование налоговой системы, помощь предприятиям в погашении задолженностей со стороны федерального правительства, намерение властей оказывать предприятиям информационную поддержку. Но есть и существенные претензии, например к наметившемуся стремлению администрации определить перечень предприятий, которым будет оказана помощь при отсутствии четких критериев отбора (речь идет о проведенном в КЭП рейтинге 20 наиболее значимых для Санкт-Петербурга промышленных предприятий – см. ниже). Не просматриваются мероприятия по повышению эффективности капитальных вложений. Вызывает вопросы намерение "разработать на государственном уровне комплекс мероприятий по осуществлению единой ценовой политики в экспорте продукции", а также намерение "ввести мораторий на просроченную задолженность по местным налогам". Последнее может привести к поощрению неэффективно работающих предприятий. Высказываются сомнения в необходимости предусмотренного в программе совершенствования системы управления промышленными предприятиями с целью предупреждения их банкротства. По мнению некоторых экспертов, программа грешит излишними попытками организовать вмешательство в естественный процесс структуризации экономики [5].
КЭП составил рейтинг 20 промышленных предприятий, наиболее значимых для экономики Санкт-Петербурга. При составлении рейтинга учитывались следующие показатели: выручка от реализации продукции, балансовая прибыль, фактическое поступление налогов в бюджет, численность работающих и фонд оплаты труда. Правительство Санкт-Петербурга планирует предоставление этим предприятиям льгот при получении кредитов и выдаче гарантий города под иностранные инвестиции. Эти предприятия будут рассматриваться в качестве предпочтительных кандидатов при размещении муниципальных заказов. В список этих предприятий вошли, по существу, все крупные предприятия, названия которых у всех на слуху: АО "Ижорские заводы", ОАО "Кировский завод", АО "Самсон", ОАО "Балтийский завод" и т.д.
Приостановлена реализация проекта эмиссии еврооблигаций Санкт-Петербурга, что связано с введением правительством РФ 15-процентного налога на операции с ценными бумагами. Специалисты комитета считают необходимым сделать паузу, чтобы дать возможность потенциальным инвесторам сориентироваться в новой обстановке, иначе город может оказаться в невыгодных условиях на старте. Выпуск облигаций приостановлен до получения необходимых разъяснений и инструктивных документов из правительства РФ. Тем временем Санкт-Петербург готовится к процедуре получения кредитного рейтинга.
Помимо проекта еврооблигаций, Санкт-Петербург готовится к выходу на рынок иностранного капитала путем получения синдицированного кредита. Уже получено принципиальное согласие от одного из крупных банков.
Для повышения контроля за использованием средств разработан проект создания в Санкт-Петербурге местного казначейства [6].
Председатель федеральной комиссии по рынку ценных бумаг Дмитрий Васильев, изучивший работу с муниципальными займами в Санкт-Петербурге, высоко оценил эту работу и назвал Санкт-Петербург самым продвинутым в этом отношении среди всех регионов. Это исллюстрируется, например, такими цифрами: всего в России выпущено таких займов примерно на 9 триллионов рублей, из них 5 трлн. приходятся на долю Санкт-Петербурга. В некоторых отношениях рынок МКО в Санкт-Петербурге конкурирует даже с российскими ГКО. В предыдущий период МКО имели очень высокую доходность (выше доходности ГКО), что привело к росту задолженности бюджета. Сейчас, как считает Д.Васильев, город проводит очень грамотную политику по реструктуризации долга. Д.Васильев высоко оценил и работу Санкт-Петербурга по проекту выпуска еврооблигаций. Отмечена качественная подготовка документов, также то, что консультантами в этой работе выступали признанные в мире фирмы.
С 1 января покинул свой пост начальник управления юстиции Санкт-Петербурга, депутат ЗС Юрий Новолодский. Новым начальником назначен Иванов Антон Александрович.
Справка: А.А.Иванов родился в 1965 г. в г. Гатчина Ленинградской области. После окончания школы поступил на юридический факультет Ленинградского государственного университета, после окончания которого (в 1987 г.) учился в аспирантуре, специализировался в области гражданского права. Кандидат юридических наук. До назначения работал доцентом на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
В январе произошло очередное обострение ситуации вокруг предстоящих выборов местного самоуправления.
Несмотря на начавшееся судебное разбирательство по поводу принятого в декабре 1996 г. закона о дате выборов в органы местного самоуправления [7], на первом в новом году заседании депутаты продолжили и завершили формирование законодательства о МС.
При обсуждении поправок к закону "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге" фракция "Петербург" выступила против попытки исключить из текста положение о том, что депутат представительного органа МС не может быть служащим органов исполнительной власти любого уровня. Фракция "Мариинская" заявила, что будет голосовать против законопроекта в связи с отклонением их поправки, предусматривающей двухуровневую систему представительных органов местного самоуправления (на уровне районов и города в целом). Тем не менее закон был принят в целом. На том же заседании принят в целом закон "О выборах глав муниципальных образований в Санкт-Петербурге", предложенный депутатом В.Островским. Они будут избираться всем населением по мажоритарной системе в одномандатных округах. Дата выборов назначена на 6 апреля. Закон имеет ряд положений, противоречащих федеральному закону "Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 4.12.96. Так, число подписей, необходимое для регистрации кандидата – 0,5% от числа избирателей округа (в федеральном законе – не менее 1%). Выборы проводятся в два тура (в федеральном законе – в 1 тур). В законе Санкт-Петербурга предусмотрена значительно меньшая, чем в федеральном, доля финансирования выборов из бюджета.
Против принятых законов резко выступил полномочный представитель президента РФ С.Цыпляев. Он провел ряд публичных выступлений и направил в ЗС письмо, где указал, что закон о местном самоуправлении не соответствует федеральному законодательству и не может служить основанием для объявления и проведения выборов. Так как выборы не прошли в прошлом году (как это было установлено федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления"), процедура запуска выборов, в соответствии с законом "Об обеспечении конституционных прав граждан..." переходит в руки граждан и судов. Кроме того, представитель президента указывает на то, что выборы нельзя было бы проводить даже и в соответствии с местным законом, так как в нем предусмотренно формирование избирательных комиссий за 75 суток до дня голосования, между тем этот срок истек, а комиссии отсутствуют. В случае же, если город все-таки проведет выборы по принятым законам, их результаты, по мнению Цыпляева, будут опротестованы в судебном порядке.
Одновременно вышла на поверхность ранее скрытая от общественности борьба оппозиционных администрации Яковлева элит за формирование параллельных структур власти на общегородском уровне – муниципального совета и мэра Санкт-Петербурга. Сторонники этой позиции развернули в январе шумную пропагандистскую кампанию, явно воспользовавшись тем, что Государственная Дума из-за дебатов по бюджету и политических столкновений не успела приступить к запланированному рассмотрению во втором чтении законопроекта о внесении поправки в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", которая избавила бы города-субъекты РФ – Санкт-Петербург и Москву от необходимости создавать общегородские органы МС. Политико-правовую и информационную поддержку этой борьбы осуществляет полномочный представитель президента РФ в Санкт-Петербурге Сергей Цыпляев.
Определилась и фигура, продвигаемая на пост мэра Санкт-Петербурга – Анатолий Собчак. По существу, он уже начал избирательную кампанию – резко активизировал публичную деятельность, заявил о необходимости создания органов местного самоуправления на уровне города и о своем намерении баллотироваться на выборах мэра, если они будут назначены. Здесь следует вспомнить, что в сентябре 1995 года, когда впервые остро встал вопрос о создании МС, А.Собчак выступил противником формирования параллельных структур на уровне города. Именно по его инициативе в Думу была внесена совместная законодательная инициатива мэра и ЗС Санкт-Петербурга о поправке в федеральный закон "Об общих принципах...", предусматривающей право Санкт-Петербурга самостоятельно формировать систему местного самоуправления [8]. Правда, и в тот период Собчак вовсе не хотел упускать рычаги хозяйственной власти, для чего выдвигал ряд очевидно незаконных идей типа придания функций местного самоуправления действующим органам государственной власти Санкт-Петербурга или лишения городов-спутников административно-территориальной самостоятельности [8]. Когда эти попытки не удались, Собчак, наоборот, стал продвигать идею общегородского МС и пытался в срочном порядке, без необходимой технической и информационной подготовки, провести одновременно с выборами в Государственную Думу городской референдум, на котором протащить идею выборов 25 депутатов городской Думы, а функции главы исполнительного органа городского МС и исполнительного органа государственной власти совместить в лице мэра Санкт-Петербурга. Эта инициатива была провалена Законодательным собранием как не соответствующая имевшейся на тот момент законодательной базе Санкт-Петербурга [9], после чего мэр всеми силами сопротивлялся принятию подготовленного в ЗС закона о МС. Теперь многие депутаты ЗС обвиняют Собчака в торпедировании работы по законодательному обеспечению МС, что привело к создавшемуся сегодня правовому тупику, который Собчак пытается использовать в целях собственного реванша.
Виду возможного нового поворота политической карьеры А.Собчака стихли разговоры о его намерении баллотироваться в ЗС следующего созыва (особенно в случае пересмотра в сторону укорочения срока полномочий действующего ЗС) с тем, чтобы занять там место председателя. Сам Собчак, комментируя эти прогнозы, говорил, что рассуждения об участии в выборах в ЗС преждевременны, хотя в принципе такую возможность не исключал. Однако очевидно, что даже в случае его избрания в ЗС шансы занять пост спикера у Собчака крайне низки, тогда как он вполне (хотя и не безусловно) может рассчитывать на успех на выборах главы городского МС.
Уже заявили о себе политические организации, готовые предложить Собчаку свою поддержку – региональное отделение партии ДВР и Коалиция либеральных и правоцентристских сил поддержали создание общегородских органов МС и идею выдвижения А.Собчака на пост главы городского исполнительного органа МС.
Исходя из буквы федерального закона "Об общих принципах...", сторонники общегородского МС утверждают, что необходимо выбирать муниципальные советы и глав администраций в городских районах и в пригородах (городах-спутниках), а также в "малом Санкт-Петербурге" – на территории Санкт-Петербурга без пригородов. Между тем в декабре был принят в ЗС и подписан губернатором (а в январе опубликован) закон "Об административно-территориальном устройстве Санкт-Петербурга", где определена граница и единая территория Санкт-Петербурга как субъекта РФ с территориальными единицами – районами (без различия между пригородными и внутригородскими). Не предусматрена такая территориальная единица, как Санкт-Петербург без городов-спутников [7]. Тем самым, казалось, был найден выход из законодательного тупика. Однако вскоре в городской суд поступило сразу несколько исков с требованиями признать этот закон не соответствующим федеральному законодательству (как нарушающий права граждан на местное самоуправление) и назначить выборы на городском уровне. Поступил также иск от регионального отделения движения "Вперед, Россия!" с требованием назначить выборы мэра Петродворца. Напомним, что еще раньше с иском аналогичного содержания, но касающимся закона о назначении даты выборов в МС на 6 апреля, обратился адвокат А.Аникин, ставший в последнее время одним из главных выразителей интересов сил, стремящихся к перевыборам ЗС и к созданию параллельных структур городской власти [7].
В настоящее время решением суда приостановлено действие обоих упомянутых законов Санкт-Петербурга как противоречащих федеральному законодательству (а именно, в связи с тем, что согласно вступившему в силу 4 декабря закону РФ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ выбирать и быть избранными в органы самоуправления", право назначения выборов и определение порядка их проведения переходит к судебной власти – см. [7]). Вряд ли можно ожидать, что будет найден простой выход из создавшейся правовой коллизии (если только одна из противоборствующих сторон не "сдастся" добровольно). Судебные решения могут быть опротестованы проигравшей стороной, таким образом, процесс может затянуться надолго.
В ЗС Санкт-Петербурга считают, что федеральный закон "Об обеспечении констиутционных прав граждан..." ставит в двусмысленное положение судебную власть, навязывая не свойственные ей функции – прежде всего в части определения порядка проведения выборов. На примере Санкт-Петербурга видно, что благое намерение законодателя ускорить формирование органов местного самоуправления может привести к прямо противоположному результату.
Известно, что судья Татьяна Гунько, в чьем производстве находятся дела о МС, намерена не допустить нарушений федерального законодательства. Однако в отношении права ЗС определять устройство органов МС вопрос может оказаться не столь простым, и, возможно, требующим вердикта Конституционного суда. Показателен прецедент с так называемым "Удмуртским делом": в конце января Конституционный суд РФ признал за парламентом суверенной республики Удмуртии право определять порядок формирования органов МС, хотя этот порядок явно входил в противоречие с федеральным законом "Об общих принципах..." . Конечно, Санкт-Петербург – не суверенная национальная республика, однако и заведомо неблагоприятный прогноз вряд ли сможет кого-то остановить от возбуждения обращения в КС.
Примечательно, что страсти в среде политиков вокруг проблемы местного самоуправления кипят на фоне полного равнодушия населения не только к вопросам устройства, но и к самому местному самоуправлению.
В этом месяце достигла апогея борьба за вытеснение из ЗС двух первых вице-губернаторов – И.Артемьева и В.Щербакова (см. [7]).
Постановление ЗС "О недопустимости совмещения депутатской деятельности с работой в органах государственной власти" впервые обсуждалось в декабре и тодга речь шла о пяти депутатах [7]. Однако вскоре один из них – Юрий Новолодский оставил пост начальника управления юстиции Санкт-Петербурга и стал председателем Балтийской коллегии адвокатов. Еще двоих из "черного списка" депутаты были склонны вывести из-под удара: А.Воронцова, вице-губернатора Ленинградской области, – в связи с тем, что он работает в другом субъекте РФ; В.Голубева, главу администрации Василеостровского района Санкт-Петербурга – в связи с тем, что якобы нет полной ясности, можно ли считать его должность входящей в структуру городской администрации: с одной стороны, это предусмотрено законом Санкт-Петербурга о городской администрации, с другой стороны – до формирования органов местного самоуправления функции этих органов на основании указ президента 1993 года возложены на глав районных администраций.
Хотя вряд ли приведенные выше аргументы можно признать юридически безупречными, 22 января постановление было принято в первом чтении, причем в жесткой форме, касающейся только двух депутатов (поправку "персонального" содержания внес депутат М.Пирогов): предлагалось конкретно Артемьеву и Щербакову досрочно прекратить свои полномочия. Депутаты были близки к тому, чтобы в тот же день принять постановление в целом, но после совещания во фракциях отложили решение.
Представитель президента РФ в Санкт-Петербурге С.Цыпляев в многочисленных выступлениях в СМИ и письмах, направленных губернатору Санкт-Петербурга В.Яковлеву, губернатору Ленинградской области В.Густову и начальнику Главного контрольного управления президента РФ Л.Кудрину, резко осудил практику совмещения депутатских полномочий с работой в органах исполнительной власти как грубо нарушающую федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" и указ президента РФ от 6.06.96 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы". В обращениях С.Цыпляева речь шла о четырех должностных лицах – Артемьеве, Воронцове, Голубеве и Щербакове (Новолодский к этому времени оставил службу в администрации). Губернаторам предложено принять предусмотренные указом президента меры дисциплинарной ответственности государственных служащих.
Однако и в этом вопросе, как и в случае с правовыми проблемами вокруг местного самоуправления, все не так просто, прежде всего в отношении формально-правовых основ отрешения "совместителей" от должности или от депутатских полномочий. В ЗС поступило заключение управления юстиции Санкт-Петербурга на проект обсуждаемого постановления ЗС. В нем говорится, что до настоящего времени правительством РФ не утвержден реестр государственных должностей в РФ (согласно упомянутому федеральному закону, именно на основании такого реестра следует определять принадлежность чиновника к той или иной категории государственных служащих). С другой стороны, реестр государственных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга утвержден законом Санкт-Петербурга. Однако, как говорится в документе, "учитывая вышеизложенные нормы действующего законодательства, наличие тех или иных должностей органов государственной власти Санкт-Петербурга не является основанием для распространения на них ограничений, установленных в ст. 11 Федерального закона". Один из виновников скандала депутат А.Воронцов представил в ЗС справку из управления юстиции Санкт-Петербурга, где в ответ на его запрос приведены те же аргументы, на основании которых, как говорится в справке, "отнести Ваш статус вице-губернатора Ленинградской области к государственным служащим нельзя". Воронцов обратился также в Российскую академию государственной службы при президенте РФ с просьбой дать правовое заключение по данному вопросу. В полученном им ответе за подписью доктора юридических наук, профессора М.Кузнецова говорится, что "Вопрос о совмещении одним лицом функций депутата Законодательного собрания субъекта РФ и вице-губернатора в действующем законодательстве в должной степени не отрегулирован. Ст. 10 Конституции РФ разграничивает государственную власть на исполнительную. законодательную и судебную. Этот принцип развит в федеральном законе "Об основах государственной службы РФ", где сказано, что государственный служащий не вправе быть депутатом представительных органов субъектов РФ, однако простой ссылки на эти статьи для судебного отрешения от должностей явно недостаточно, так как нет предполагаемого дальнейшего более четкого регламентирования этой сферы отношений дополнительными правовыми актами на уровне РФ и субъектов РФ. Далее, статус депутата ЗС субъекта РФ устанавливается не только федеральным законом, но и законом самого субъекта РФ. Действующее законодательство Санкт-Петербурга не предусматривает таких оснований для прекращения депутатских полномочий, как назначение на должность вице-губернатора другого субъекта РФ. Не урегулирован в должной степени вопрос о том, по чьей инициативе происходит сложение полномочий депутатом, соответствующая статья городского закона лишь указывает, что решение принимается Законодательным собранием. В заключении юриста констатируется: "действующее российское законодательство, декларируя несовместимость депутатских обязанностей с функциями государственного служащего, не содержит норм по правовой реализации этого принципы и не определяет должным образом порядок принудительного прекращения выполнения заинтересованным лицом одной из совмещаемых функций".
29 января ЗС вернулось к обсуждению постановления. В ответ на аргументы о нарушении депутатами Артемьевым и Щербаковым Конституции РФ и закона РФ о государственной службе фракция "Петербург" (куда входят оба эти депутата) заявила, что постановление противоречит сразу двум законам Санкт-Петербурга – "О статусе депутата ЗС Санкт-Петербурга" и "О правительстве Санкт-Петербурга" (оба закона допускают совмещение должностей депутатами ЗС первого созыва, избранного в переходный период). Депутатам этой фракции удалось настоять на поименном голосовании. В результате постановление было провалено, получив всего 8 голосов "за" при 22-х "против". Однако инициатор изгнания вице-губернаторов депутат М.Пирогов рассматривает возможность подачи соответствующего судебного иска.
Что касается самих "совместителей", то И.Артемьев заявил, что всегда был последовательным противником совмещения должностей, а также продления полномочий ЗС, и если соответствующие городские законы приняты, то это произошло вопреки его позиции. Он и сейчас не исключает для себя возможности добровольного сложения депутатских полномочий после консультаций с губернатором и с Региональной партией центра ("ЯБЛОКО"), членом которой является. Однако в сложившейся обстановке не намерен отступать под грубым политическим нажимом. Аналогичную позицию занимает и В.Щербаков. С А.Воронцовым, видимо. дело обстоит сложнее. Его уход из депутатского корпуса может поставить под вопрос существование фракции "Коммунисты Ленинграда", которой не хватит необходимо й численности.
К концу января бюджет был принят во втором чтении. Этому предшествовало рассмотрение сотен поправок. Существенно, что была достигнута договоренность о том, что поправки, ведущие к увеличению дефицита бюджета, будут отклоняться без рассмотрения. Многие депутаты были крайне недовольны значительным объемом средств, выделяемых на обслуживание городского долга, и в большом числе поправок предусматривались изъятия сумм из этой статьи на другие нужды. Однако администрации удалось убедить депутатов в необходимости предложенной структуры бюджета. В результате из данной статьи изъято лишь 20 млрд. рублей на реализацию в Санкт-Петербурге федерального закона "О инвалидах".
Скорректирован закон о резервном фонде бюджета: предусмотрен ряд ограничений, касающихся получателей средств. Теперь ими могут быть только структурные подразделения администрации и организации бюджетного финансирования. Эти поправки призваны минимизировать возможные злоупотребления и облегчить контроль за движением средств.
Впервые бюджет является двухуровневым – отдельно прописаны бюджеты районов.
Предполагается, что бюджет будет принят в целом на первом февральском заседании ЗС. Однако уже сейчас существуют опасения, что губернатор не подпишет закон о бюджете.
Заместитель председателя координационной группы ЗС по бюджету и финансам Сергей Никешин внес поправку, которая может свести на нет усилия правительства Санкт-Петербурга по упорядочению отношений с банками, работающими со средствами городского бюджета. Дело в том, что комитет финансов администрации Санкт-Петербурга проводит работу по подготовке к проведению тендера среди банков на право обслуживания основных счетов бюджета. Существует соответствующее распоряжение губернатора и проект меморандума о взаимоотношениях администрации и коммерческих банков, где содержатся требования к банкам-претендентам. Так как недостатка в претендентах нет, администрация намерена предложить довольно жесткие условия, в частности, размер капитала не менее 50 млрд. рублей, выполнение всех нормативов ликвидности ЦБ, период деятельности не менее 3 лет, наличие генеральной лицензии, отсутствие картотеки на корреспондентском счете в РКЦ, стабильность высшего менеджмента и др. Кроме того, банкам предъявляется требование быть готовыми к кредитованию администрации на восполнение кассовых разрывов и к финансовой поддержке городских инвестиционных проектов и инфраструктуры. Здесь делается расчет на возможность наведения порядка с кредитами у коммерческих банков – в сфере, состояние которой при прежней администрации было близким к хаосу. Комитет финансов уже поставил банковское сообщество в известность, что город более не намерен брать кредиты под такие высокие ставки, как раньше, тем более, что имеются предложения по привлечению более дешевых кредитов иностранных банков. Оставалось определить приемлемую ставку и провести тендер. Однако поправка Никешина (принятая в ЗС), по существу, делает тендер ненужным и сохранение статус-кво: она предусматривает, что обслуживание бюджета осуществляется в банках, имеющих филиалы не менее чем в 50% районов Санкт-Петербурга и на административно подчиненных территориях, и опыт работы не менее 3 лет. Этим требованиям отвечают только те банки, в которых счета бюджета были размещены и прежде (банк "Санкт-Петербург", Промстройбанк и банк "Петровский") [10].
Губернатор вернул без подписания принятый в декабре закон "О предоставлении освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах" (см. [7]). Этот закон проходил с большим трудом и вызвал бурное обсуждение в прессе с диаметрально противоположными оценками, что неудивительно в ситуации, когда объектом законодательного регулирования является принципиально абсурдная и антигуманная система социальных и имущественных отношений. Данный закон, по замыслу его автора – депутата М.Пирогова, исправляет положение действующего законодательства, согласно которому освободившиеся комнаты в коммунальных квартирах могли выкупаться исключительно оставшимися жильцами этих квартир даже в случае, если эти лица занимали жилплощадь, соответствующую социальной норме (не менее 12 кв. м на человека). Как считают сторонники новго закона, в случаях, когда жильцы коммунальных квартир не способны оплатить освободившиеся помещения, указанная норма создает почву для махинаций с недвижимостью, наносящих ущерб городскому бюджету, а зачастую и самим гражданам. Поэтому в новом законе выкуп освободившихся комнат запрещен и установлено, что если у оставшихся в квартире жильцов площадь не превышает социальной нормы, то освободившаяся комната может быть предоставлена им по договору найма без выкупа; если же социальная норма у оставшихся жильцов превышена, то освободившаяся комната переходит в распоряжение города и предоставляется особо нуждающимся в жилье гражданам. Это последнее обстоятельство, видимо, сыграло решающую роль в том, что закон был поддержан большинством депутатов как позволяющий частично решить жилищную проблему в наиболее острых случаях. Но весьма распространена и другая точка зрения – закон консервирует существование столь уродливого явления, как коммунальные квартиры, и не оставляет многим их обитателям шанса обрести достойные условия жизни. Губернатор отклонил закон, хотя многие считали этот закон результатом лоббистских усилий администрации. Основание: некоторые его положения выходят за пределы компетенции органов государственной власти Санкт-Петербурга. Он предложил другой вариант: освободившаяся комната в коммунальной квартире предоставляется на основании договора найма, если при этом квартира становится отдельной, а жилая площадь нанимателей в результате такой операции не превышает трехкратного размера социальной нормы жилой площади с учетом прав на дополнительную жилплощадь.
Рассмотрев возвращенный законопроект, координационная группа по законодательству приняла решение считать нецелесообразным принятие закона в прежней редакции. Но не одобрена и поправка губернатора, так она, по мнению членов комиссии, неограниченно расширяет права граждан при найме жилых помещений (в части права на трехкратное превышение социальной нормы жилья) и лишает администрацию возможности решать жилищную проблему остро нуждающихся граждан. Разработчик закона М.Пирогов решительно не согласен с тем, что закон не соответствует федеральному законодательству и считает, что противники закона в ЗС, отстаивающие принцип неограниченной продажи помещений в коммунальных квартирах, лоббируют интересы риелтерских фирм [11].
Губернатор отклонил закон "О порядке заключения договоров Санкт-Петербурга", принятый в конце декабря 1996 г. Закон устанавливает порядок заключения и подписания договоров Санкт-Петербурга с субъектами РФ, о международных и внешнеэкономических связях Санкт-Петербурга, а также договоров между администрацией Санкт-Петербурга и правительством РФ, заключенных в соответствии с Договором о разграничении полномочий между органами власти РФ и Санкт-Петербурга. Как и следовало ожидать, губернатора не устраивает статья закона, согласно которой договоры подписываются не только губернатором, но и председателем ЗС, а также статья, устанавливающая, что договор вступает в силу после его утверждения в ЗС. Обосновывая отказ, губернатор ссылается на конституционный принцип разделения и самостоятельности властей, обеспечиваемый, в частности, установленным федеральным и региональным законодательством порядком: законы принимаются законодательным органом, а подписываются (или отклоняются) и обнародуются руководителем испольнительного органа власти.
Комиссия ЗС по городскому хозяйству организовала слушания по проекту АООТ "Петербургская телефонная связь" (ПТС) о введении повременной оплаты местных телефонных переговоров. Руководство ПТС настойчиво продвигает эту идею уже в течение года, и слухи о грядущем введении такой системы чрезвычайно тревожат население.
По замыслу авторов проекта, его цель – получение средств для модернизации телефонной сети и привлечение иностранных инвестиций.
Так как АООТ ПТС включено в государственный реестр РФ предприятий монополистов, то, согласно законодательству, вопрос о введении новых тарифов и абонентной платы за пользование телефоном регулируется губернатором и Антимонопольным управлением по Санкт-Петербургу. Начальник Антимонопольного управления О.Коломийченко выступает против проекта ПТС. Для экономической экспертизы проекта Антимонопольное управление привлекло английскую фирму "Coopers & Lybrand". Согласно результатам экспертизы, тарифы в Санкт-Петербурге действительно слишком низкие, их структура не отражает затраты, приводит к неэффективному использованию телефонной сети и сдерживает инвестиции. Эксперты признают необходимость введения повременной оплаты, но только после решения проблем подготовки потребителей, разработки надежной системы выставления счетов и введения системы субсидирования услуг для социально незащищенных слоев населения.
Ни одно из этих условий нельзя считать выполненным. Особую тревогу вызывает полное отсутствие защиты оконечных устройств и, следовательно, невозможность исключения несанкционированного подключения. Уже сейчас в Санкт-Петербурге достаточно распространено телефонное "пиратство" в отношении междугородных переговоров, против которого население практически беззащитно. С введением оплаты местных переговоров это явление может приобрести катастрофический характер. В проекте ПТС не предусмотрены не только мероприятия по защите телефонных линий, но и установка в квартирах абонентов счетчиков длительности разговоров (на что, естественно, нет средств). Не существует и соответствующей городской программы помощи малоимущим, за исключением 50%-ной скидки для инвалидов, ветеранов и блокадников.
Эксперты высказывают недоумение тем, что на суд общественности не представлено технико-экономическое обоснование проекта (несмотря на многочисленные запросы депутатов ЗС). Анализ представленных ПТС документов показывает, что в них фактически скрыты реальные расходы, что делает невозможной оценку соответствия цен реальным расходам. Обозначенная в документах рентабельность – 56,8% – представляется фантастически высокой для предприятия-монополиста. Анализ бизнес-плана до 2005 г. показывает, что в нем предусмотрен неуклонный рост рентабельности при отсутствии существенного увеличения эксплуатационных расходов и снижении доли инвестиционной составляющей в прибыли. Представляется чрезвычайно заниженной и предлагаемая норма "бесплатных" переговоров – 7,5 мин в день. Именно эта величина, по оценке экспертов, обеспечивает сохранение сегодняшнего уровня доходов ПТС, а в перспективе (после первого шока) – неизбежное их повышение. (В первоначальном варианте, обсуждавшемся недавно в прессе, эта норма составляла 10 мин и вызвала бурю возмущения). Все эти обстоятельства дают основания подозревать, что проект ориентирован прежде всего на получение сверприбыли. Показательно, что упомянутая выше английская фирма уклонилась от официальной оценки инвестиционной перспективы бизнес-плана [12].
По итогам депутатских слушаний сделан вывод, что ПТС не готова к введению повременной оплаты, переход на нее не обоснован и несвоевременен. Участники слушаний констатировали необходимость создания специальной комиссии по тарифам телефонной сети и продолжить дискуссию.
Председателю комиссии ЗС по финансовым вопросам А.Левашеву, арестованному в ноябре (см. [13]), предъявлено обвинение по 4-м статьям; в соучастии в похищении человека; в соучастии в фальсификации доказательств по уголовному делу, повлекшей тяжкие последствия; в покушении к совершению насильственных действий сексуального характера; в совершении служебного подлога. Последнее обвинение – новое в истории с Левашевым, оно выделено в отдельное производство. Ему вменяется присвоение 35 млн. рублей, выделенных из городского бюджета на проведение кампании по выборам губернатора Санкт-Петербурга (в которых Левашев участвовал в качестве кандидата).
Политсовет регионального отделения ДВР обсудил проблему местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Большинство высказалось в пользу двухуровневой системы с созданием общегородских органов местного самоуправления. Высокую оценку получил подготовленный членом ДВР, депутатом ЗС В.Островским законопроект о выборах глав муниципальных образований. Решено принять участие в выборах органов местного самоуправления независимо от того, будут ли поддержаны инициативы ДВР.
Политсовет РПЦ готовит проект решения "О позиции РПЦ по вопросу о получении в собственность квартир депутатами Государственной Думы за счет федерального бюджета". Политсовет считает политически ошибочной позицию тех депутатов Думы – членов РПЦ, которые получили в собственность квартиры в Москве за счет федерального бюджета. Политсовет предлагает этим депутатам оформить нотариально заверенные акты, обеспечивающие возвращение квартир в собственность государства. Политсовет предлагает внести данный вопрос на рассмотрение конференции РПЦ и ее членов. Как стало известно, рассматривается внесение на обсуждение вопроса о том, что депутаты – член РПЦ, получившие в собственность квартиры в Москве, не смогут рассчитывать на включение их в списки от РПЦ на следующих парламентских выборах.
РПЦ активно готовится к выборам органов местного самоуправления. Создан штаб по проведению выборов, образуются штабы в территориальных организациях, разрабатывается предвыборная платформа и принципы согласованной политики.
Состоялось учредительная конференция регионального отделения Российской народно-республиканской партии (партии Лебедя). Присутствовали 75 делегатов от 25 районных первичных организаций. В качестве гостей присутствовали представители ПЭС, КРО, ПСТ, ДПР и "ЯБЛОКА". Региональное отделение РНРП создается на базе отделения движения "Честь и Родина", лидер которого избран председателем регионального отделения РНРП. В его выступлении ситуация в стране была охарактеризована как многоплановый кризис, выход из которого возможен только на пути воссоздания сильной властной вертикали, а также воспитания молодежи в духе патриотизма. Петербургская РНРП заявила о намерении участвовать в выборах органов местного самоуправления и Законодательного собрания. Открыта общественная приемная РНРП.
По данным Санкт-Петербургского комитета государственной статистики, объем промышленной продукции в Санкт-Петербурге в 1996 году сократился по сравнению с 1995 годом на 20%, производство потребительских товаров – на 16%. Введено в эксплуатацию жилья примерно на 1/3 меньше.
Индекс потребительских цен составил 125,2%. Среднемесячная номинальная зарплата увеличилась примерно в 1,6 раза и составила 1 млн рублей. Реальная зарплата, рассчитанная с учетом индекса потребительских цен, выросла на 9,4%. Доход от оплачиваемой работы одного работника в декабре 1996 г. позволял приобрести 4,3 набора из 19 основных продовольственных товаров и обеспечивал 3,3 прожиточных минимума.
К концу 1996 года в органах государственной службы занятости состояло на учете 54,2 тысячи незанятых граждан. Нагрузка незанятого населения на одну заявленную в органы службы занятости вакансию составила на конец года 2,6 человека. Число официально зарегистрированных безработных по сравнению с 1995 годом уменьшилось на 14% (Санкт-Петербург – единственный субъект РФ, где произошло сокращение числа официальных безработных).
Смертность превысила рождаемость в 2,2 раза. Численность населения на 1 января 1997 г. составила 4 млн 774 тыс. человек.
Источники:
1. Драбкина Т.М. Санкт-Петербург в октябре 1996 года. // Политический мониторинг. – М. – ИГПИ. – 1996, №10.
2. Грязневич В. Заставь депутата Богу молиться – он лоб разобьет... нам // Вечерний Петербург. – СПб. 1997. – 22 января. – №13. – С. 1.
3. Золотоносов М. Первоапрельский такси-блюз // Вечерний Петербург. – СПб. – 1997. – 6 февраля. – №24. – С. 2.
4. Город видит выход из кризиса // Санкт-Петерубргские ведомости. СПб. – 1997. – 1 февраля. – №20. – С. 1.
5. Поможет ли программа? // Вечерний Петербург. – СПб. – 1997. – 3 февраля. – №21. – С. 4.
6. Ипатова Н. Петербург продолжает поход за иностранным капиталом // Смена. – СПб. – 1996. – 22 января. – №14. – С. 4.
7. Драбкина Т.М. Санкт-Петербург в декабре 1996 года. // Политический мониторинг. – М. – ИГПИ. – 1996, №12.
8. Драбкина Т.М. Санкт-Петербург в сентябре 1995 года. // Политический мониторинг. – М. – ИГПИ. – 1995, №9.
9. Драбкина Т.М. Санкт-Петербург в октябре 1995 года. // Политический мониторинг. – М. – ИГПИ. – 1995, №10.
10. Клепиков А. Поправка, которой не ждали // Вечерний Петербург. – СПб. – 1997. – 3 февраля. – №21. – С. 4.
11. Фетищев С. Может ли коммуналка стать отдельной квартирой // Смена. СПб. – 1997. – 5 февраля. – №26. – С. 2.
12. Золотоносов М. "Телефон-потрошитель" готовится к бою // Вечерний Петербург. – СПб. – 1997. – 21 января. – №12. -С. 1.
13. Драбкина Т.М. Санкт-Петербург в ноябре 1996 года. // Политический мониторинг. – М. – ИГПИ. – 1996, №11.
© Международный институт гуманитарно-политических исследований
|
|