|
| Новое на сайте |
Владимир ГЕЛЬМАН
Реформа власти 1993-1994 гг. и выборы в представительные
органы власти субъектов Российской Федерации:
некоторые итоги, последствия и перспективы
РЕЗЮМЕ: в работе анализируются характер, ход и результаты реформы органов власти и кампании по выборам в представительные органы власти субъектов Федерации в 1993-1994 гг., рассматриваются их итоги с точки зрения влияния на политический процесс в России, первые шаги и перспективы новых региональных легислатур.
Осенью 1989 года в РСФСР началась реформа системы органов власти, по сути явившаяся вторым этапом реформы политической, начатой годом ранее в масштабе СССР. В рамках этой реформы весной 1990 года на всей территории РСФСР прошли выборы в Советы различных уровней — от районных до республиканского. Эта избирательная кампания характеризовалась (особенно в крупных городах) высокой активностью избирателей и драматическим противостоянием политических течений различной ориентации; она находилась в центре внимания политической элиты страны, широко освещалась в прессе (тогда еще подцензурной) и вызвала к жизни формирование нескольких политических объединений (от движения «Демократическая Россия» до Коммунистической партии РСФСР), сыгравших значительную роль в жизни страны. Наконец, результатом этих выборов на региональном[1] уровне стало формирование — впервые за многие десятилетия — представительных институтов, юридически (а в ряде случаев и фактически) независимых ни от исполнительной власти, ни от структур правящей партии — КПСС. Независимо от оценок дальнейшего развития Советов и их весьма печальной судьбы следует признать, что реформа власти и выборы 1990 года внесли колоссальный вклад как в демократизацию политических институтов российского общества, так и в приобщение его к нормам буржуазной политической и правовой культуры.
Реформа власти в регионах России осенью-зимой 1993 года, начатая в развитие «поэтапной конституционной реформы», роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета России, и последовавшие за ней весной 1993/94 гг. почти повсеместно[2] выборы в представительные органы власти регионов и органы местного самоуправления явили собой полную противоположность событиям четырехлетней давности. Пассивность избирателей, зачастую срывавшая выборы либо ставившая их легитимность и законность под сомнение, почти повсеместный провал политических партий и движений (независимо от их политической ориентации), равнодушие столичной прессы и политиков, определенная ущербность полномочий новых представительных органов, их институциональная (а в ряде случаев и персональная) зависимость от исполнительной власти — вот лишь некоторые характеристики этой реформы и выборов, замкнувших первый посткоммунистический электоральный цикл в России.
Четыре года, прошедшие между двумя реформами, между пиком завышенных социальных ожиданий и вызванной ими активности наших сограждан и пиком политического разочарования и апатии российского электората, вместили в себя, по сути, целую эпоху. За относительно небольшой период страна, ее экономический и политический строй изменились радикальнее, чем за предыдущие четверть века. Тем удивительнее может показаться тот факт, что после всех этих изменений состав региональных легислатур, их функции и возможности оказались гораздо более близкими к тем, что существовали до перестройки, нежели у их предшественников призыва 1990 года.
Безусловно, определенное разочарование в демократических институтах и процедурах, апатия и разочарование, ностальгия по недавнему прошлому присущи многим посткоммунистическим обществам (подобные симптомы отмечены, например, в Польше). Рискнем предположить, однако, что феномен российских выборов не в меньшей степени был обусловлен подходами и методами «поэтапной конституционной реформы», которую провело российское руководство осенью-зимой 1993 года.
Радикальная реформа политической системы субъектов Федерации была предпринята Президентом России в течение буквально нескольких недель после штурма Белого дома 4 октября 1993 года. Официальная хронология принятых решений выглядит следующим образом:
7 октября 1993 года президентом распущены все Советы на территории Москвы [1]. В тот же день был подписан указ, исключавший ответственность глав администраций краев и областей перед Советами [2] и фактически устанавливающий полное единоначалие в системе исполнительной власти (ранее главы региональных администраций имели двойное подчинение — президенту и соответствующему Совету).
9 октября 1993 года президентом подписан указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Этим указом устанавливалось избрание новых органов представительной власти «в составе 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе». В качестве полномочий этих органов декларировались принятие нормативно-правовых актов, утверждение бюджета и контроль за его исполнением, а также «контрольные функции представительного органа». На период до избрания новых органов власти «исполнительно-распорядительные полномочия» Советов делегировались главам администраций. Походя президент прекратил деятельность всех районных, городских, поселковых и сельских Советов, делегировав их полномочия главам соответствующих администраций. Кроме того, указ содержал важную норму о том, что «в случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация». Для разработки предложений по реформе органов представительной власти и местного самоуправления создавалась специальная комиссия.
Заметим, что действие указа не распространялось на республики в составе России — им лишь «рекомендовалось» реформировать свою политическую систему «с учетом положений настоящего указа».
11 октября 1993 года президент подписывает решение о выборах верхней палаты нового парламента — Совета Федерации [4], тогда как первоначально предполагалось формировать его «по должности» из глав представительной и исполнительной власти. Причиной этого шага стала неприятие представительными органами власти регионов действий Ельцина по роспуску Верховного Совета.
13 октября 1993 года распоряжением правительства России утверждается состав Федеральной государственной комиссии по вопросам реформы органов представительной власти и организации местного самоуправления [5]. Комиссию возглавил вице-премьер правительства С.Шахрай; в ее состав вошли 6 руководителей президентских и правительственных структур, 6 глав исполнительной власти регионов, 3 руководителя региональных Советов, 1 глава администрации города и 3 председателя распущенных местных Советов (в тексте распоряжения названных по прежним должностям).
22 октября 1993 года президент подписывает указ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» [6]. Этим указом были объявлены выборы в представительные органы власти регионов с декабря 1993 по март 1994 года и утверждено «Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».
Этот указ также не распространялся на республики в составе России — им вновь «рекомендовалось» реформировать свою политическую систему «с учетом положений настоящего указа».
Положение устанавливало основные рамки деятельности представительных органов регионов, в основном дублировавшие аналогичные рамки для деятельности Федерального Собрания на федеральном уровне. Органам представительной власти дозволялось осуществлять правовое (законодательное) регулирование, по представлению администрации рассматривать и утверждать бюджет, осуществлять контроль за исполнением принятых ими нормативных актов, исполнением бюджета и распоряжением имуществом. Администрациям во взаимоотношениях с региональными законодателями делегировалось право вето, преодолеваемого 2/3 голосов депутатов. Особо оговаривалось единоличное право глав администраций на формирование состава администрации. Кроме того, все решения представительных органов, предуматривавшие расходы за счет регионального бюджета, могли быть приняты только по представлению или при наличии положительного заключения администрации (для федеральных законодателей Конституция предусмотрела в подобных случаях наличие заключения как такового — хотя бы и отрицательного).
Указ оговаривал срок полномочий представительных органов регионов в два года. Была подтверждена максимальная численность депутатов — 50 человек, но, в отличие от указа от 9 октября, было установлено, что количество депутатов, включая численность работающих на штатной основе, устанавливалось органами государственной власти регионов.
24 октября 1993 года президент подписал указ о проведении выборов в региональные Думы Москвы и Московской области [7]. Указом были «одобрены» положения об организации власти в этих регионах и о выборах в них, а также Временное положение о местном государственном управлении и о местном самоуправлении в Московской области[3]. Эти положения фактически рекомендовалось взять за образец и в других регионах.
Положения о выборах рассмотрим ниже, что же касается Временного положения о системе организации государственной власти г.Москвы и Положения о Московской областной Думе, то они в принципе были составлены в русле указа от 22 октября, но имели ряд особенностей. Московским городским депутатам, работающим на постоянной основе, было дано право на выражение недоверия должностным лицам городской администрации, которое, впрочем, не влекло никаких обязательств для мэра города. Кроме того, предусматривалась возможность досрочного прекращения полномочий городской Думы Государственной Думой по представлению президента «в случае систематического принятия правовых актов, противоречащих Конституции и законам, а также при невыполнении Думой своих полномочий в течение трех месяцев». Мэру Москвы помимо права преодолеваемого 2/3 голосов вето на принятые решения было предоставлено право отлагательного вето на любые проекты решений Думы, в то время как Думе вменялось в обязанность преодолевать любую поправку мэра к проекту решения Думы двумя третями голосов. Другие споры между мэром и Думой предполагалось решать путем создания согласительных комиссий. Особо оговаривалось право мэра и Думы на назначение общегородского референдума.
Положение о Московской областной Думе было гораздо более либерально по отношению к законодателям. Как и городские коллеги, московские областные думцы должны были работать на постоянной основе, но, в отличие от них, не обязаны были согласовывать с главой администрации проекты своих решений — за ним осталось лишь право преодолеваемого 2/3 голосов вето. Обязательное заключение главы администрации по проекту Устава области, изменению ее административно-территориального деления, назначению областного референдума и по решениям, требующим финансирования из областного бюджета, отнюдь не должно было носить положительный характер. В то же время за Думой осталось право на выражение недоверия главе администрации и руководителям ее органов 2/3 голосов, что являлось основанием для их отставки. Все остальные вопросы взаимоотношения Думы и администрации предполагалось решать в соответствии с российским законом «О краевом, областном Совете...», а областная Дума провозглашалась правопреемником областного Совета.
На этих двух Положениях мы остановились столь подробно не только потому, что эти документы носили пионерный характер, были одобрены президентом и рекомендованы как образец для всех регионов. Дело в том, что они представляли собой как бы два крайних полюса правовых возможностей новых представительных органов, между которыми (с некоторыми отклонениями за эти пределы) уместился спектр большинства региональных Положений о Думах, Собраниях и т.д. Если Московское областное Положение, подготовленное Московским областным Советом, носило в целом «продепутатский» характер и, не столь существенно урезая полномочия Думы, устанавливало определенный баланс властей, то Московское городское Положение, подготовленное мэром Москвы Ю.Лужковым (в условиях, когда Моссовет был распущен), ставило городскую Думу в положение мало на что влияющего придатка администрации.
26 октября 1993 года президент подписал указ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» [8]. Указ, в частности, предусматривал проведение с декабря 1993 по июнь 1994 года в представительные органы местного самоуправления. Кроме того, вновь избранным представительным органам власти регионов разрешалось провести выборы глав местного самоуправления (реально — глав администраций) соответствующих территорий.
В это же день президентом были утверждены рекомендательные «Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти...» регионов [9].
«Основные положения о выборах...», как и в случае с «Положением об основных началах организации...», во многом дублировали соответствующие нормы выборов на федеральном уровне. Избирательную систему рекомендовалось формировать как строго мажоритарную (в один тур на основе одномандатных избирательных округов). В качестве минимального порога участия избирателей для признания выборов состоявшимися рекомендовалась «планка» в 35%. Как и на федеральном уровне, выдвижение кандидата могли осуществлять избирательные объединения (федеральные и региональные общественные объединения и их блоки) и группы граждан путем сбора подписей 3-5% избирателей округа. Отдельно оговаривалось признание выборов несостоявшимися в случае, если число голосов «против всех кандидатов» превышало число голосов за кандидата, получившего наибольшее число голосов «за» (на федеральном уровне данная норма была вскоре отменена).
29 октября 1993 года президентом утверждены рекомендательные «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» [10], в основном дублировавшие «Основные положения о выборах в органы государственной власти...». Оговаривалось право регионов на введение пропорциональной и смешанной (пропорционально-мажоритарной) систем выборов, сбор подписей для выдвижения кандидата (не менее 1% избирателей округа). Вводилась норма о признании выборов несостоявшимися в случае, если число голосов «против всех кандидатов» превышало число голосов за кандидата, получившего наибольшее число голосов «за». Минимальная «планка» участия избирателей для признания выборов состоявшимися была установлена на уровне либо 25, либо 50%. Регионам было предложено два варианта определения победителя выборов (по абсолютному и относительноу большинству голосов). Выборы рекомендовалось проводить в один тур.
9 ноября 1993 года указом президента прекращена деятельность Свердловского областного Совета, провозгласившего Уральскую Республику. На следующий день отстранен от должности глава администрации области Э.Россель.
12 декабря 1993 года в ходе всероссийского референдума принята новая Конституция Российской Федерации (официально опубликована и вступила в силу 25 декабря 1993 года) [11].
21 декабря 1993 года по инициативе мэра Санкт-Петербурга А.Собчака указом президента прекращены полномочия Санкт-Петербургского городского Совета и его депутатов [12]. Одобрено «Положение о системе органов государственной власти г.Санкт-Петербурга», составленное по образцу описанного выше Положения по Москве, с той лишь разницей, что Санкт-Петербургское городское Собрание должно было работать не на постоянной основе.
22 декабря 1993 года президентом подписан Указ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» (полномочия местного самоуправления фактически делегированы главе местной администрации). В этот же день президентом было внесено изменение в указ от 22 октября «Об основных началах организации государственной власти...», согласно которому число депутатов, работающих на постоянной основе, было органичено 2/5 от всего состава депутатов того или иного представительного органа (при этом в 10 субъектах Федерации выборы к тому времени уже состоялись). Заодно было отменено действие ряда положений российского закона «О краевом, областном Совете...» [13] в части полномочий Советов [14].
Итак, к концу 1993 года были утверждены и начали реализоваться на практике основные правовые положения реформы системы власти в субъектах Федерации. Наиболее существенные изменения, введеннные указами, по сравнению с предшествующими нормами, установленными законом «О краевом, областном Совете...», представлены ниже в таблице:
Функции и полномочия региональных легислатур и органов исполнительной власти
по законам 1989-1992 гг. и по указам 1993 г.
|
| 1992-1993 | 1993-1994 |
| Число депутатов легислатуры | 250-300 | 15-50 |
| Из них — работающих на постоянной основе | не ограничено | не более 2/5 общего состава |
| Статус главы администрации | назначается президентом с согласия Совета либо избирается | назначается президентом (выборность не предусмотрена) |
| Подотчетность главы администрации | двойная (Совету и президенту) | Президенту |
| Состав администрации | формируется главой с утверждением 4-х руководителей Советом(1-й зам., руководители финансового, имущественного, социального ведомств) | формируется главой самостоятельно |
| Нормотворческие полномочия легислатуры | не ограничены | решения о расходах — с согласияадминистрации |
| Право вето легислатуры | Совет вправе обжаловать акты администрации и приостанавливать их действие до решения суда | не предусмотрено |
| Право вето администрации | преодолевается простым большинством голосов депутатов | преодолевается2/3 голосов депутатов |
| Санкции легислатуры по отношению к администрации | право выражения недоверия с апелляцией к президенту и в Конституционный суд | не предусмотрены |
| Роспуск легислатуры | по решению Верховного Совета при наличии заключения Конституционного суда | не предусмотрен |
| Совмещение должности в администрации с депутатским мандатом | не допускается | не запрещено |
Таким образом, правовыми результатами реформы власти в краях и областях (напомним, что для республик президентские указы носили лишь рекомендательный характер) стали:
— резкое (в 4-15 раз) сокращение численности депутатского корпуса, значительное снижение доли депутатов, работающих на профессиональной основе; право на совмещение депутатской деятельности с работой в органах исполнительной власти;
— иерархическая вертикальная подчиненность исполнительной власти и невозможность легислатур влиять на ее кадровый состав;
— ограничения нормотворческих полномочий легислатур;
— отсутствие санкций по отношению к администрации со стороны легислатур.
Если сравнивать полномочия региональных легислатур с конституционными полномочиями палат Федерального Собрания, то можно сделать вывод о том, что президент наделил их значительно меньшими полномочиями; Дума могла (хотя и с опасными для себя последствиями) выразить недоверие правительству, а также была вправе проигнорировать его несогласие с разработкой того или иного закона. Единственным, хотя и слабым утешением для региональных законодателей оказалась неоговоренность возможности их роспуска. Впрочем, новая Конституция дала региональным законодателям еще одно право — принятия Устава региона, на котором мы остановимся ниже.
Скорее, функции региональных легислатур оказались сравнимы с их более ранними предшественниками — краевыми и областными Советами доперестроечного периода — с той лишь разницей, что последние (пусть чисто формально), но утверждали кадровый состав исполкомов. Более того, численность депутатов — работников исполнительной власти, аппарата КПСС и ее субструктур, как правило, и составляла в прежних Советах пресловутые 2/5 от общего количества депутатов. «Рядовым» депутатам приходилось в худшем случае лишь утверждать подготовленные в обкоме и облисполкоме решения, в лучшем — добиваться выполнения исполкомом наказов избирателей (i.е. — положительного заключения администрации на расходные решения). Очевидные аналогии легко продолжить.
Тот факт, что правовые преобразования, по форме антикоммунистические, но проведенные чисто большевистскими методами (о чем скажем ниже), привели к частичной реконструкции прежней политико-правовой системы, на первый взгляд может показаться парадоксом. По нашему мнению, однако, данные результаты были логическим следствием «поэтапной конституционной реформы» и имели под собой глубокие предпосылки.
Описанное выше стремительное наступление на региональные и местные Советы, предпринятое Президентом России после 3-4 октября, вряд ли имело под собой какую-либо концептуальную основу. Скорее, в поведении исполнительной власти в те дни доминировал синдром «добивания гадины» в сочетании с унижением сентябрьско-октябрьских дней, когда 83 из 89 региональных Советов признали неконституционным ельцинский Указ №1400 [15], а большинство из них заняли активную позицию поддержки «нулевого варианта», связанного с проведением одновременных парламентских и президентских выборов. Подчеркнем, что реакция Советов, как правило, не была впрямую связана с их политической ориентацией — коллегиальные органы, каковы бы они ни были, просто «не могли назвать черное белым» (как выразился тогда председатель Верховного Совета Кабардино-Балкарии [16]) и не могли согласиться с подменой принципа законности принципом целесообразности.
Президентские структуры, предпринявшие активное противодействие попыткам консолидации региональных элит — вплоть до запрета главам администраций участвовать в межрегиональных совещаниях и выезжать из регионов без согласия Москвы, контроля за междугородными телефонными переговорами и, наконец, внесудебного преследования политических оппонентов (наиболее вопиющим примером стало отстранение от должности с помощью ОМОНа избранного населением главы администраций Брянской области) в конце концов сломили сопротивление лидеров регионов. В этой ситуации центр после взятия Белого дома фактически пошел по старому, как мир, пути «дележа добычи», отдав судьбу власти на местах фактически на откуп региональным главам исполнительной власти.
Разумеется, на централизованный роспуск Советов у центра не было сил, да и времени, поэтому подобное делегирование полномочий главам администраций отчасти было вынужденным. Но данный подход, судя по всему, носил и носит концептуальный характер платы центра за лояльность региональной бюрократии.
Подчеркнем, что здесь речь идет именно о концепции, а не о ситуативном шаге президента, вызванном конкретными особенностями октября 1993 года. Речь шла в первую очередь о том, чтобы, откупившись «малой кровью», исключить возможность влияния региональных элит как на политику в масштабах страны в целом, так и на «политику» в регионах, понимаемую администрацией президента прежде всего как демонстрируемую лояльность и риторику в духе «генеральной линии», то есть так, как воспринимал ее некогда ЦК КПСС (вспомним легендарную фразу М.С.Горбачева: «В политику я тебя больше не пущу!»).
По сути, речь шла о контроле центра за политико-идеологической ориентацией глав региональных администраций в обмен на отказ от правового контроля (в первую очередь в сфере экономики). Смысл этой доктрины сформулировал еще в апреле 1993 года один из чиновников администрации президента (заместитель начальника Управления по работе с территориями А.Федоров). Когда выборы глав администраций в ряде регионов принесли успех оппозиционерам, он заявил о том, что регионам надо дать максимум экономической самостоятельности, но ни в коем случае не допускать самостоятельности политической [17]. Есть основания утверждать, что подобные мотивы определяли деятельность администрации президента и прежде — при введении системы назначения губернаторов и наместников, при подходах к кадровым решениям; для людей, воспринимавших свои шаги по преобразованию страны как некий исторически неизбежный насильственный акт, это было естественным[4].
Таким образом, региональным главам администраций был дан карт-бланш на любые действия в отношении Советов. Что же касается городских и районных Советов, то их роспуск, походя осуществленный президентом, вряд ли поддается какому-либо рациональному объяснению, поскольку самостоятельной политической роли они не играли и вряд ли могли быть реальными субъектами политики — на это способны экономически и социокультурно самодостаточные образования, а таковыми, как правило, являлись только субъекты Федерации. Скорее, здесь имеет смысл говорить о неком раже, в который вогнали себя идеологи борьбы с Советами как с «тормозом на пути реформ».
Вакханалия обвальной десоветизации усугублялась идеологической кампанией — на региональные Советы было возложено клеймо «пособников» кровавых событий в Москве 3-4 октября. Достаточно перечислить заголовки центральных газет: «Советы поощряли кровопролитие», «Деятельность облсовета должна быть приостановлена», «Требуют роспуска Советов», мрачно-торжественное «Облсовет распущен» («Российская газета»), «Сами себя дискредитировали» («Российские вести»), «Советская власть так просто власть не отдает», «Россия без Советов проживет» и — как апофеоз — «Президент Ельцин поставил точку в истории Советской власти» («Известия»). Если не обращать внимание на даты публикаций, то можно предположить, что статьи списаны с аналогичных текстов 1973-го (Сахаров, Солженицын), 1953-го («дело врачей») или 1933-го («подкулачники») годов...
Требования самороспуска и публичного покаяния исходили в основном из Москвы (в регионах их поддерживали лишь маргинальные «демороссы»), и не только от пропрезидентски настроенной общественности (в первую очередь статусной интеллигенции), но и из администрации президента. Так, в Санкт-Петербургский горсовет, признавший (решением малого Совета) Указ №1400 антиконституционным, была прислана телеграмма С.Филатова, в которой в ультимативной форме требовалось отменить прежнее решение. Угроза силового роспуска оказалась действенной, и тайным голосованием (159 депутатов «за», 98 — «против») Совет «разоружился перед партией» [22].
На практике судьба конкретных региональных Советов, а следовательно, и ход последующей реформы власти (принятие Положений о новых представительных органах и о выборах в них) оказались в зависимости в первую очередь от ситуации в регионе, личных качеств глав администраций и их предшествующих отношений с Советами. В силу этого ход реформы власти в различных регионах различался довольно существенно. Выделим несколько типичных моделей поведения:
1) Игнорирование указаний центра и курс на сохранение Советов. Практически полностью сохранились прежние представительные институты во всех без исключения республиках России — ни одного случая самороспуска Советов там зафиксировано не было[5]. Более того, система власти в большинстве республик не претерпела существенных изменений и в дальнейшем. В крайнем случае депутаты совместно с президентом и правительством республики утверждали положение о выборах, после чего на довыборный период не созывали сессий (Якутия (Саха), Кабардино-Балкария), но чаще всего не соглашались на капитуляцию и уж тем более не торопились каяться в ошибках. При этом позиция лидеров республик носила либо уклончивый характер по принципу «нас это не касается» (Татарстан, Удмуртия), либо они продолжали демонстрировать неприятие шагов президента (Карелия, Хакасия). Побробный анализ послеоктябрьских событий в республиках [15,24] дает основания признать, что политическая система республик после октября 1993 г., как правило, укрепилась, а консолидация элит усилилась.
Аналогичную тактику взяли на вооружение и некторые наиболее дальновидные главы администраций, даже лояльные по отношению к президенту (например, нижегородский губернатор Б.Немцов). Так, глава администрации Псковской области В.Туманов даже обязал депутатов — глав районных администраций прибыть на сессию областного Совета, дабы сберечь кворум [25] (отсутствие кворума считалось признаком «невозможности осуществления Советом своих полномочий» и, следовательно, основанием для его роспуска).
Отметим, что если для республиканских лидеров роспуск Советов был неприемлем по соображениям идеологического характера, то главы администраций руководствовались прагматическими доводами, в первую очередь нежеланием оставаться с населением один на один. Другой мотив подобных решений выразил мэр Волгограда Ю.Чехов, заявлявший, что Совет ему нужен, чтобы через него контролировать свою администрацию [15].
2) «Договорной матч» — вариант, возникавший в случае, если глава администрации и Совет готовы был идти на разумные компромиссы, а стремление сохранить политическую систему региона без разрушения у главы администрации доминировало над стремлением выполнять указания из центра. Яркий тому пример — глава Московской областной администрации А.Тяжлов (являвшийся также лидером союза глав администраций «Губернаторы России» — его мнение в этом отношении особенно показательно). Он заявил на сессии облсовета: «Мы — администрация и Совет — должны по-прежнему работать нормально, и причин посыпать голову пеплом нет» [26].
В этих случаях либо Совет делегировал полномочия по проведению реформы власти малому Совету (например, в Астраханской области), либо совместно с администрацией готовил правовую основу выборов и деятельности своих преемников. Если решения о прекращении полномочий Советом и принимались, то лишь после определения полномочий и порядка выборов новых представительных органов. Так, например, Мособлсовет, подготовив подписание президентского Указа от 24 октября 1993 г [7], счел свою миссию выполненной и 29 октября свою деятельность прекратил. Аналогичным образом поступили в Волгоградской, Архангельской и некоторых других областях.
3) Роспуск Совета по инициативе администрации проводился либо в случае, если отношения между Советом и администрацией носили характер непримиримой конфронтации (Санкт-Петербург, Челябинская, Саратовская, Кемеровская области), либо главы администрации были заинтересованы оказаться в «передовиках», дабы заслужить благосклонность центра.
Именно эти главы администраций инициировали либо массовое сложение депутатами своих полномочий, либо срыв кворума на сессиях (после чего констатировалась «невозможность осуществления Советом своих полномочий» и функции Совета переходили к администрации автоматически) либо сочетанием угроз, посулов и обещаний стремились добиться от депутатов решения о капитуляции.
Но не везде «наезд» администрации на Совет оказывался удачен. Так, администрация Алтайского края, находившаяся в остром идеологическом конфликте со своим Советом (глава администрации В.Райфикешт был сторонником гайдаровских реформ, в то время как аграрное большинство Совета симпатизировало коммунистам), обратилась к Совету с требованием о самороспуске, напоминавшем обвинительное заключение: «Крайсовет не принимал программу приватизации... принимал решения о приостановке земельной реформы... Эти решения противоречили действующим законодательствам РФ», и констатировала «несостоятельность крайсовета и неспособность его нести ответственность за свои действия» [27]. Но крайсовет не только проигнорировал эти требования, но отказался отменить решение о признании указа Ельцина неконституционным и предложил президенту приостановить указ о роспуске Советов [28]. Отвергла требование о самороспуске и отказалась отменить решение, квалифицирующее действия президента как государственный переворот, и сессия Новосибирского облсовета [29].
Другие главы администраций, понимавшие бесполезность призывов к самороспуску и не столь щепетильные, не брезговали и прямым «закрытием» Советов a la матрос Железняк. Так поступил, например, М.Кислюк в Кемеровской области (председатель облсовета — один из лидеров антиельцинской оппозиции А.Тулеев). Столь же решителен был непризнанный облсоветом глава администрации Челябинской области В.Соловьев, который, в свою очередь, не признавал итогов прошедших в апреле 1993 года выборов главы администрации области, на которых победил бывший председатель облсовета (в регионе в течение полугода было двое глав администраций и чиновники подчинялись тому или другому «главе» в зависимости от ситуации) [30]. Главами администраций были распущены Омский, Вологодский, Мурманский, Тульский облсоветы, Приморский крайсовет. Такова же была участь Брянского и Амурского облсоветов (в этих регионах президент отстранил от должностей выступивших против Указа №1400 избранных населением глав администраций; их назначенные преемники должны были искоренить крамолу и не знали пощады...).
Более изощренно повел себя глава администрации Ленинградской области А.Беляков, по указанию которого депутаты — главы районных администраций не прибыли на сессию облсовета, после чего тот был объявлен распущенным [31]. Его саратовский коллега Ю.Белых, не мудрствуя лукаво, наличие кворума на сессии облсовета проигнорировал и объявил Совет распущенным, невзирая на процедурные изыски. Наконец, мэр СПб А.Собчак, не сумев добиться от депутатов Санкт-Петербургского горсовета самороспуска и понимая, что Совет не захочет отводить своим наследникам декоративную роль, добился от президента роспуска горсовета по «персональному» указу [12].
Некоторые незаконно распущенные Советы пытались обжаловать роспуск в прокуратуре или в суде [15] либо — позднее — в Совете Федерации [32], но успеха не имели — по свидетельству одного из высокопоставленных чиновников администрации президента, «сверху» была дана команда «не вмешиваться».
Так или иначе, к началу избирательной кампании по выборам в Федеральное Собрание деятельность Советов — полностью или частично — была прекращена примерно в половине субъектов Федерации. Тем не менее до марта 1994 года региональные Советы действовали в трети регионов [33].
Столь быстро одержанная победа администрации президента над Советами была пирровой. Ее ситуативные и долгосрочные последствия оказались невыгодны ни центру, ни — по большому счету — самим региональным администрациям.
Не анализируя такие проблемы, как ослабление региональных элит, рост противоречий между республиками, с одной стороны, и краями и областями — с другой [15, 23], фактическая ликвидация местного самоуправления [34], рассмотрим лишь некоторые тенденции, оказавшиеся существенными в ходе последовавших вскоре выборов и после них.
Идеологи роспуска Советов неоднократно повторяли, что Советы стали своего рода партией, подменили собой КПСС и т.д. Это высказывание, вполне справедливое, в основном носило инвективный характер. Однако в реальной системе управления последних десятилетий (существенно отличавшейся от «демороссовской» мифологии «тоталитарного монстра») региональные комитеты КПСС, помимо выполнения чисто идеологических функций, играли роль механизма согласования интересов, стабилизатора обстановки и коллективного лоббиста региона в центре (т.е. строго говоря, делали то, чем занимаются федеральные и региональные депутаты). Разумеется, о демократии в данном случае говорить не приходилось, но в большинстве случаев существовали отработаннные за годы застоя правила игры, когда «каждый сверчок знал свой шесток» и санкции за их нарушение были весьма однозначны. Писаное или «телефонное», но право (пусть не совпадающее с законом) существовало и не давало отраслевым и территориальным управленческим структурам ни особенно зарываться, ни впадать в крайнюю некомпетентность. Безусловно, эта система отвергала ярких лидеров и новаторские идеи (и в этом смысле препятствовала модернизации, о чем, например, справедливо писал Г.Попов в рецензии на повесть Д.Гранина «Зубр»), но и не допускала явных сбоев в системе исполнительной власти.
Разумеется, Советы не обладали и толикой административных возможностей КПСС, но в их распоряжении был другой политический ресурс — публичность. Именно гласное обсуждение и принятие решений вынуждало в эпоху Советов отказываться от наиболее опасных антиэкологических проектов (типа уничтожения химического оружия в Чувашии или Саратовской области), именно мобилизация общественного внимания через Советы и — при их посредничестве — через средства массовой информации ставила барьер перед отторжением земельных участков или недвижимости на заведомо невыгодных для города или региона условиях. Естественно, эту ситуацию не следует идеализировать — зачастую Советы и их лидеры не могли противостоять администрациям или оказывались заложниками интересов тех или иных групп давления. Но сам по себе факт публичного принятия коллективных решений требовал от субъектов политики выработки культуры компромисса, который, кстати говоря, на региональном уровне — в отличие от федерального — в большинстве случаев достигался (по экспертным оценкам [23], число регионов с непримиримым конфликтом Совета и администрации не превышало десятка).
В условиях отсутствия Советов или их «поражения в правах» руководство областей и краев волей-неволей вынуждено было одновременно выполнять, помимо чисто управленческих и идеологические функции, и те описанные выше полномочия, что достались в наследство от КПСС и Советов. Такой груз был бы весьма тяжел и в стабильной ситуации, но зимой 1993/94 гг., когда резко обострился социально-экономический кризис (спад производства, неплатежи, угроза начала банкротств, небывалый рост преступности), главы администраций оказались перед соблазном построения в регионе мини-авторитарной модели политического устройства. Предоставленные сами себе и отчасти брошенные на произвол судьбы своими же «благодетелями» из администрации президента, они в большинстве своем оказались неспособны преодолеть искус единоначалия.
Прежде всего, там, где положения о новых представительных органах и выборах в них были созданы администрациями единолично, они почти повсеместно формировались в виде «карманных», выходя даже за дозволенные пределы Указов от 22 и 26 октября. Типичный пример — Ленинградская область: «Законодательное собрание состоит из 25 депутатов, осуществляющих свои полномочия без отрыва от основной работы. Очередные заседания оно будет проводить не реже двух раз в год. Все правовые акты, принятые собранием, направляются на подпись главе администрации, который вправе вернуть их обратно. Чтобы возвращенный акт вопреки мнению администрации обрел силу, за него должны проголосовать не менее 2/3 избранных депутатов. Бюджет, если депутаты очень заупрямятся, глава администрации может утвердить самостоятельно... контрольные функции депутатов ограничатся только наблюдением за исполнением таким образом утвержденного бюджета» [35]. Еще дальше пошел в своих притязаниях глава администрации Тульской области Н.Севрюгин, установивший, что 6 из 24 депутатов областного Собрания назначаются им лично[6].
Не менее существенными оказались другие побочные эффекты десоветизации.
Во-первых, конфликт интересов различных групп, более или менее открыто проявлявшийся в прежних Советах (в том числе и в их отношениях с администрациями), сменился конфликтом внутри исполнительной власти, выражаемым в столкновении группировок внутри администрации, иногда носивших явно криминальный характер. В первую очередь обострились притихшие было конфликты между главами областных администраций и мэрами крупных областных городов. Эти конфликты, возникшие еще в 1991-1992 гг., вскоре после введения системы назначений [18,36], были вызваны как недостаточно четкой субординацией, так и борьбой городской и областной бюрократий за контроль над финансами и имуществом и были сняты чисто административными мерами. В отсутствие институциональных преград в виде Советов зимой 1993/94 гг. противоречия обострились вновь и по провинции прокатилась волна «мэрских» разборок — в Омске, Новгороде, Владимире и ряде других городов, во всех без исключения случаях заканчивавшихся поражениями мэров.
Наиболее нашумевшим стал скандал во Владивостоке, где по решению главы администрации мэр города был изгнан из здания мэрии с применением ОМОНа (пример вооруженной акции в Брянске оказался заразителен); результатом стали митинги протеста жителей города и перенос выборов в краевую Думу. Наиболее трагические последствия имело отстранение от должности мэра Саратова Ю.Китова, вскоре обнаруженного застрелившимся (или застреленным?) при невыясненных обстоятельствах [37].
Весьма симптоматичной стала и попытка «демократического» разрешения аналогичного конфликта в Нижнем Новгороде, где губернатор Б.Немцов в споре с мэром города Д.Бедняковым назначил выборы мэра, рассчитывая провести на этот пост своего протеже — председателя облсовета Е.Крестьянинова. Результат был неутешителен, когда, по прогнозам социологов, провал при голосовании оказался неизбежен, Крестьянинов накануне выборов снял свою кандидатуру. В результате безальтернативные выборы из одного кандидата (Беднякова) были отменены, после чего последовал президентский указ о снятии Беднякова и назначении мэром первого заместителя Немцова И.Склярова (Крестьянинов тоже не остался без поста и с подачи Немцова был назначен представителем президента в регионе). О дискредитации и власти, и демократических процедур в этом случае говорить не приходится. (Примечателен тот факт, что все участники этого конфликта ранее имели устойчивую репутацию «демократов», а регион приводился в пример как образец успешных реформ и политической стабильности в России.)
Во-вторых, обострился затихший в период борьбы с Советами конфликт между главами администраций и представителями президента в регионах [18,21]. Еще в феврале 1993 года представители президента в краях и областях были освобождены от обязанностей контроля над администрациями [38], сохранив лишь право на контроль. В условиях же послеоктябрьского «дележа добычи» с региональными администрациями центру не осталось ничего, как под нажимом глав администраций ввести фактический запрет на критику их со стороны «наместников». Более того, некоторые из представителей президента, вызывавших наибольшее неудовольствие губернаторов, были под тем или иным предлогом уволены[7], а все новые назначения осуществлялись только по представлению глав администраций. Если добавить к этому уход ряда представителей президента в Государственную Думу, Совет Федерации, в другие структуры, то следует констатировать, что в значительной степени институт представителей президента превратился в институт представителей администраций по политическим вопросам.
Разумеется, не все «наместники» мирились с этим положением дел. Так, представитель президента в Тамбовской области В.Давитулиани демонстративно подал в отставку, обратившись к Ельцину с полным осуждения открытым письмом [39]; его поддержал липецкий коллега Р.Касымов [40]. Тем же, кто пытался что-либо изменить, доставалась незавидная участь. Например, представитель президента в Ярославской области В.Варухин, один из наиболее бескомпромиссных поборников законности, добивался отмены через суд ряда решений главы администрации (в частности, откровенного джерримендеринга при нарезке округов в ходе выборов), но оказался в регионе в полной политической изоляции, а местные демократы, некогда выдвигавшие его на этот пост, солидаризировались с главой администрации и потребовала отставки Варухина.
В результате федеральные власти вместо представительства интересов центра в провинции лишь увеличили число региональных лоббистов. Еще один механизм контроля за положением дел и политического влияния оказался утрачен.
В-третьих, свобода слова, и раньше носившая в регионах довольно ограниченный характер, с концентрацией власти в руках администраций и позднее в ходе избирательной кампании сжалась до пределов, ненамного отличающихся от доперестроечного периода. В период 1991-1993 гг. большинство основных местных газет, а кое-где и телерадиокомпании имели в качестве учредителей или соучредителей Советы, иногда — администрации, а часть — и тех и других, что создавало здоровую конкуренцию. Большую независимость придавало прессе и наличие конкурирующих источников финансирования. Если добавить к этим обстоятельствам описанный выше эффект публичности принятия решений, то можно говорить о существавших более или менее благоприятных условиях для политического плюрализма.
Роспуск Советов повлек за собой переход их полномочий учредителя средств массовой информации к администрациям. Но и там, где пресса осталась формально независимой, едва ли не единственным источником существования становились прямые или косвенные дотации администраций, которые неизбежно влекли за собой идеологический сервилизм и однозначную политическую ангажированность публикаций или выпусков в эфир. Альтернативой подобной трансформации, как правило, становился либо уход в рекламно-развлекательный жанр, либо маргинализация СМИ.
Во многом характерна картина, описанная экспертом Института гуманитарно-политических исследований (ИГПИ) в Саратовской области: «Телевидение и радио не допускают в эфир никаких оппозиционно окрашенных материалов... акцент в передачах все более делается на «позитив» при «критике отдельных недостатков».
Областная газета «Саратовские вести» (бывшее издание облсовета) превратилась в орган партии власти... Все, что касается политики, в этой газете приобрело продажный характер. Был уволен первый заместитель редактора, выражавший недовольство большой части сотрудников газеты беспринципностью публикаций.
Бывшая газета городского Совета «Саратов» попыталась отказаться от соучредительства с горадминистрацией, стать просто «городской газетой». Она стала относиться к официальной идеологии и соответственно к характеру подачи информации более объективно и критично. Горадминистрация не отпустила редакцию на волю, издательство отказалось печатать газету, а редакционный коллектив не был допущен в помещение редакции. Недовольные журналисты и сотрудники редакции договорились с мэрией и перерегистрировали газету... Новый «Саратов» стал выходить, соучрежденный редакционным коллективом и мэрией. Газета не опустилась до откровенной «желтизны», но «прирученность» ее возросла на пару порядков.
Расклад других изданий: молодежная газета (третья по тиражу) лояльна любому существующему режиму; еженедельник «Совфакс» является органом администрации одного из районов Саратова и занимает соответствующую позицию; наиболее тиражные газеты — чисто рекламные издания; другие издания носят узкоспециализированный характер либо маргинальны. Две оппозиционные газеты выходят небольшими тиражами; на этом фоне они малозаметны.
«Таким образом, можно констатировать, что со свободой слова в Саратовской области на настоящий момент покончено» [41].
Посягательства власти на свободу слова не редки — они отмечены и в «авторитарной» Калмыкии (снятие редактора республиканской газеты [24]), и в «демократическом» Санкт-Петербурге (притязания мэрии на имущество городских газет). Но даже там, где нет прямого грубого «подминания» прессы, средства массовой информации обслуживают в первую очередь государственные службы; критика в их адрес строго дозирована, а ряд тем носит закрытый характер.
Эта тенденция значима еще и потому, что в условиях стремительного распада общероссийской системы подписки на газеты из-за высокой стоимости доставки изданий региональные газеты становятся главным и едва ли не единственным источником информации в провинции (в меньшей степени это относится к радио и тем более к телевидению, но идеологический контроль в центре ничуть не слабее). Иначе говоря, в СМИ места для политического плюрализма практически не остается, что еще больше девальвирует публичные формы политической деятельности.
В-четвертых, что наиболее существенно, бесконтрольность администраций на фоне кризиса не могла не породить рост произвола, в ряде случаев усугубляемого очевидной некомпетентностью.
О системе Советов как о «тормозе на пути реформ» говорилось немало; тормоз был снят — а что же реформы? Какие-либо случаи принятия администрациями мер, способных серьезно улучшить ситуацию в регионах, автору этих строк неизвестны. Зато почти повсеместно вводились дополнительные местные налоги, сбор которых становится все менее реален, администрации переименовывались в правительства, а их управления и комитеты — в министерства (Самарская, Ленинградская области), вводились дополнительные ограничения по въезду российских граждан из других регионов (Марий Эл, Санкт-Петербург, Томская область), запреты на использование жилых помещений для предпринимательской деятельности (Москва, Томская область). Иногда администрации подвергали ревизии даже вполне реформаторские решения Советов (так, Санкт-Петербургский горсовет ограничил произвол в распоряжении городским имуществом и заключении городских контрактов, введя конкурсную систему инвестиционных торгов и муниципальных заказов; после роспуска Совета мэр эту систему отменил, и, как отмечают наблюдатели, сделал это не без умысла).
Подчеркнем, что речь идет не только о криминализации власти, откровенной коррупции или растратах бюджетных или привлеченных средств (эта проблема важна сама по себе, но требует отдельного рассмотрения, выходящего за рамки данной работы). Опаснее другое — в условиях отсутствия контроля со стороны представительной власти попытки администраций решать проблемы любой ценой способны нанести ощутимый ущерб региону, отдельным группам граждан, наконец, стране в целом.
Так, губернатор Самарской области К.Титов в поисках средств для обеспечения текущих хозяйственных нужд предложил временно, на несколько месяцев, сократить выплату зарплаты бюджетникам на 50%, инвестировав сэкономленные средства, а затем вернуть деньги, проиндексировав их (при наличии какого бы то ни было представительного органа такие «экономические реформы» за счет рядовых врачей и учителей были бы невозможны) [24]. В этом же ряду и многочисленные антиэкологические проекты, утверждаемые администрациями в надежде на привлечение инвестиций (ранее такого рода решения блокировались Советами) [24,37,42].
Еще более опасной оказывалась в этой обстановке некомпетентность руководителей. Главы исполнительной власти то совершали грубые кадровые ошибки (президент Чувашии Н.Федоров назначил мэром Чебоксар своего давнего приятеля по юрфаку университета, который вместо ведения коллегии администрации ушел читать лекции [43]), то финансировали пышные шоу типа Игр Доброй Воли в Санкт-Петербурге (ради их обеспечения городские власти намерены отправить в летние отпуска всех бюджетников). В этом же ряду провал фантастических обещаний президента Калмыкии К.Илюмжинова, чья политика привела республику на грань экономической катастрофы. Эта некомпетентность не была бы так страшна, если бы в регионах могли открыто обсуждаться и конкурировать альтернативные варианты принятия решений.
Таков в общих чертах социально-политический фон, определявший политическую систему после десоветизации в большинстве регионов. Выборы качественно не изменили эту ситуацию, но придали ей правовое и институциональное закрепление.
Как отмечалось выше, правила избирательной кампании, обозначенные президентским Указом от 26 октября 1993 года, носили рекомендательный характер. Но в большинстве регионов предложенная схема не претерпела существенной трансформации, различаясь лишь отдельными элементами.
Почти во всех краях и областях выборы носили строго мажоритарный характер — случай внедрения на региональном уровне партийных списков отмечен лишь в Саратовской области (нормы введены главой обладминистрации по инициативе ряда партий). Столь же однозначным было и следование другим канонам. Так, выборы только по многомандатным округам проводились лишь в Свердловской области — основным мотивом областной администрации было стремление «натянуть» 25%-й кворум участников голосования за счет объединения в округах городских и сельских районов, а кроме того, намерение удовлетворить интересы различных групп региональной элиты. В Сахалинской области наряду с одномандатными были созданы многомандатные округа, что вызвано необходимостью обеспечить представительство национальных меньшинств, а также техническими проблемами проведения голосования на Курильских островах. В Пензенской области также был использован смешанный принцип формирования избирательных округов (одномандатные — в сельских районах, многомандатные — в городах [44]). Наконец, лишь в Санкт-Петербурге голосование было проведено в два тура (здесь ход выборов в целом радикально отличался от других регионов).
Несколько особняком стоит система выборов в республиках, где, напомним, правила выборов определяли Верховные Советы. Так, в Чувашии были образованы одномандатные округа двух типов — территориальные и административно-территориальные; голосование проводилось в два тура [45]. В других республиках кардинальных отклонений от общего подхода практически не было.
Рассмотрим основные элементы избирательной кампании.
Избирательные комиссии. Частично сохранившиеся с прошлых выборов и референдумов в прежнем составе, а частично формировавшиеся заново или доукомплектовавшиеся администрациями, избирательные комиссии так и не стали самостоятельным институтом учредительной власти. Как и ранее, их функция была декоративной и сводилась лишь к оформлению документов (не случайно руководить комиссиями было поручено лицам с юридическим образованием). Реально же всю организацию выборов определяли администрации, державшие в своих руках все финансово-хозяйственные и информационные ресурсы. Официально нежелание администраций допускать избиркомы до принятия решений мотивировалось нехваткой средств (на оплату освобожденных работников, помещения, средства связи и т.д.), на деле же мотивировалось как желанием провести «нужные» решения о нарезке округов или отказе в регистрации «не тем» кандидатам, так и удобным поводом списать те или иные огрехи на избиркомы. О зависимости избиркомов говорит и то, что отмены избиркомами решений администраций неизвестны, зато случаев отмены решений избиркомов администрациями (в том числе и о признании выборов недействительными) было немало.
Отметим при этом явное невмешательство Центризбиркома в региональные выборы — Указ от 26 октября оставлял за ними лишь функции координационно-методического центра и исключил существовавшие ранее полномочия на отмену решений избирательных комиссий на местах. Однако Центризбирком, заняв пассивную позицию и декларируя рекомендательный характер Указа от 26 октября, фактически зажег перед региональными администрациями зеленый свет на пути правового произвола, в частности при нарезке избирательных округов.
Не будем рассматривать версию «заговора» избиркомов по масштабной фальсификации выборов, принадлежащую адептам радикал-демократов (К.Любарский, В.Суховольский, А.Собянин [46,47]). Подобные гипотезы принципиально не могут быть доказуемы и вызывают в памяти даже не столько пресловутые «протоколы сионских мудрецов», сколько известную поговорку о части тела, мешающей плохому танцору. Очевидно одно — неопределенность правового статуса избирательных комисий и отсутствие реальных гарантий их независимости не прибавили выборам ни легитимности, ни законности.
Нарезка округов. Указ от 26 октября давал на этот счет недвусмысленные рекомендации — не более 5-10% от среднего числа избирателей, но тут же оговаривал норму «не менее одного избирательного округа на территории района», что совершенно исключало равенство числа избирателей и открывало простор для любых манипуляций. Последнее положение было вскоре отменено самим президентом, но об этом во многих регионах предпочли забыть.
В результате в целом ряде регионов администрации при утверждении Положения о выборах принимали вариант административно-территориального либо территориального представительства с резкой неравномерностью распределения количества избирателей по округам. Так, в Новгородской области минимальное количество избирателей в округе составило 4922, максимальное — 27995 [48], т.е. разница составила 5,6 раза, а не «5-10%».
В большинстве случаев эти действия носили характер совершенно сознательного джерримендеринга, связанного с ущемлением прав городских избирателей по отношению к сельским. Как правило, данная акция носила не идеологический, а сугубо прагматический характер — более традиционно настроенное село не сулило для администраций на выборах неожиданностей, в то время как в политизированных городах можно было нарваться на неприятности со стороным политиков как демократической, так и коммунистической ориентации. В этом смысле утверждения типа «манипуляции с округами обеспечили оппозиции безоговорочную победу» [49] не вполне корректны — такое распределение избирателей по округам вызывало резкую критику любых политических организаций, независимо от их политических симпатий.
Разумеется, эти протесты не оставались без внимания — в той же Новогородской области глава администрации М.Прусак вынужден был пойти на уступки и изменить нарезку округов, сократив их число с 33 до 27 [50], в других случаях (например, в Ярославской области) проблема решалась через суд. Но судебные иски не всегда имели успех — администрация и избиркомы могли сослаться на рекомендательный характер Указа от 26 октября и настоять на своем (так, в частности, произошло в Пензенской области [51]).
Заметим также, что там, где Советы не были распущены и сохраняли контроль и влияние на организацию избирательной кампании, случаев конфликтов из-за нарезки округов отмечено не было.
Выдвижение кандидатов. Практически повсеместно в регионах с теми или иными модификациями была применена схема выдвижения, опробованная на федеральном уровне — через инициативный сбор того или иного количества подписей избирателей округа (обычно от 1 до 5% от общей численности электората) избирательными объединениями и «группами граждан». Иногда вводились дополнительные ограничения — так, в Москве, где Ю.Лужков особо тщательно подошел к «отстрелу» неугодных кандидатов, на пути выдвижения был установлен дополнительный фильтр в виде собрания 300 избирателей округа. Провести собрания так, чтобы получить согласие избиркома на регистрацию, удавалось отнюдь не всем...
По замыслу разработчиков «подписной» системы выдвижения, кандидаты должны были продемонстрировать наличие у них хотя бы минимальной поддержки избирателей. Эта задача была решена лишь частично — получить искомое количество заполненных подписных листов не удавалось только маргиналам или совсем уж никудышным организаторам. Роль фильтра, а тем более своего рода «праймериз» сбор подписей не сыграл. Зато его издержки оказались более чем весомы.
Сбор подписей велся, как правило, по «индустриальной» технологии — либо административными (через паспортные столы, жилконторы, отделы кадров предприятий), либо рыночными методами (наемные сборщики с таксой от 100 до 500 рублей за подпись). При таком подходе неизбежным оказывался не только прямой подкуп избирателей (подписантам платили деньгами, спиртным, тушенкой, сахаром...), но и беспрецедентный по масштабам подлог. Ситуация усугублялась тем, что полномасштабная проверка подлинности подписей была недоступна не только избиркомам, но зачастую и самим кандидатам и их командам. Это открывало широкий простор для произвола и «наездов» со стороны конкурентов и избиркомов; эта тема еще ждет своих исследователей (или следователей?). Трудно не согласиться с одним из кандидатов, заявившим после сбора подписей: «Мы вбросили в общество колоссальный заряд разврата» [31].
Сбор подписей не стимулировал и партийное строительство, по крайней мере в традиционных формах. Там, где избирательные объединения не имели приемуществ в сборе подписей перед независимыми кандидатами, выдвижение от блоков не имело большого смысла. Там же, где такие преимущества были установлены (например, в Санкт-Петербурге избирательные объединения обязаны были собрать 35 000 подписей на территории всего города, а независимые кандидаты — 2000 подписей в одном из 50 округов [35]), предвыборные блоки зачастую представляли собой конгломераты весьма случайных людей, объединявшихся менее всего по принципам идеологической близости, готовности к совместной нормотворческой работе или даже общности политических противников. По сути, эти блоки были командами, формировавшимися исключительно для сбора подписей.
Таким образом, вместо того чтобы стать катализатором политического структурирования и электоральной активности, система выдвижения кандидатов вносила в избирательную кампанию дополнительные элементы манипулирования и продажности.
Стратегия и тактика основных политических актеров
Администрации в ходе выборов должны были решить две задачи: с одной стороны, добиться лояльного по отношению к себе состава депутатского корпуса, с другой — не утратить управляемость регионом и не подорвать доверия вверенного им населения. Напомним, что на выборах в Совет Федерации главы исполнительной власти 66 регионов завоевали 59 мандатов[8] (с учетом Э.Росселя, снятого с поста главы администрации Свердловской области накануне выборов, — 60), еще 23 места достались чиновникам более низкого уровня — от мэров областных центров до глав районных администраций [52]. Кроме того, некоторым главам администраций удалось провести свои креатуры и по одномандатным округам в Государственную Думу (например, в Самарской области — 3 из 5 депутатов [53], в Нижегородской — 5 из 6, в Липецкой, Новгородской, Ульяновской областях, Адыгее и Горном Алтае — всех депутатов). Но региональные выборы были в этом отношении более сложными.
Главы администраций (особенно в тех регионах, где Советы были распущены) осуществляли воздействие на состав депутатского коруса либо непосредственно, выдвинув в региональные Думы и Собрания подчиненных им глав районных и городских администраций, других чиновников, либо косвенно — через явную и неявную поддержку тех или иных кандидатов и блоков.
И та и другая тактика имела для глав администраций свои плюсы и минусы. Прямое представительство администраций было легко достижимо, особенно в сельских районах, но могло привести к крайне нежелательным последствиям в виде обострения описанных выше конфликтов внутри «исполнительной вертикали». Скажем, губернатор области вряд ли легко уволит главу районной администрации, обладающего депутатской неприкосновенностью, зато последние в случае своего избрания обретали большую свободу для произвола (о какой-либо подконтрольности власти в данном случае говорить не приходится).
Характерно, что это обстоятельство вызывало удовлетворение в администрации президента — и.о. начальника Управления по работе с территориями С.Самойлов считает, что главы администраций всех уровней, повысившие свою независимость от тех, кто их назначает, — «не просто административные руководители, а главы местного самоуправления, которые «заинтересованы в том, чтобы рычаги этого самоуправления стали реальными», и поэтому «законодательная база... безусловно, должна нарабатываться людьми, которые реально эти рычаги видят, реально управляют» [54]. Корни столь неадекватных представлений об управляемости связаны со стремлением ослабления сложившихся региональных элит и восходят, очевидно, к вульгарно-идеологической доктрине, авторство которой принадлежит С.Шахраю [55]. По мнению Шахрая, региональные элиты являются носителями консервативных, «коммунистических» тенденций, и придание органам местного самоуправления полномочий поможет борьбе нового со старым.
Таким образом, совмещение депутатского мандата с административной должностью значительного числа чиновников оказывалось приемлемо лишь для тех глав администраций, которые полностью контролировали обстановку в регионе. В противном случае они рисковали получить институционально усиленную оппозицию, что, собственно, уже наблюдается. Например, в Законодательном собрании Пензенской области основным оппонентом главы обладминистрации А.Ковлягина оказался глава администрации одного из районов Пензы А.Глухов [56]. Вполне возможно, «разборки» в системе исполнительной вертикали в Калужской (21 из 45 депутатов — администраторы), Рязанской (8 из 12), Новосибирской (12 из 34) областях еще предстоят. В случае же провала администраторов (например, во Владимирской области были избраны лишь пятеро из 25 баллотировавшихся) главы обладминистраций лишь теряли авторитет и могли испортить отношения с новыми Думами и Собраниями.
Неудивительно, что некоторые дальновидные главы администраций (например, В.Елагин в Оренбургской области) высказывались категорически против, чтобы работники исполнительных органов входили в представительные структуры — «у них достаточно своих проблем» [57]; однако главы администраций его не послушались — 11 из них стали депутатами, заняв в итоге почти треть мест в областное Законодательное собрание. Отмечены и другие случаи несанкционированного участия в выборах с последующими конфликтами — так, в Санкт-Петербурге был уволен со своего поста мэром города вице-мэр В.Щербаков, блестяще выигравший выборы в Городское собрание. Как бы то ни было, именно администраторы составили наиболее многочисленную и «проходимую» категорию депутатов: по данным С.Самойлова [54], из баллотировавшихся чиновников администраций был избран в среднем каждый третий.
Более тонкая тактика поддержки администраторами «нужных» кандидатов была приемлема не для всех губернаторов — многие были на это неспособны или не имели вкуса к сложным политическим комбинациям. Лишь немногие рисковали идентифицировать себя с той или иной партией (М.Прусак в Новгородской области — Партия российского единства и согласия), а тем более создавать региональные «правительственные партии» (К.Титов в Самарской области — объединение в поддержку реформ), и особого успеха эти акции не имели.
Директорат промышленных и сельскохозяйственных предприятий к выборам в Федеральное Собрание большого интереса не проявил (что объяснялось нежеланием работать в Москве на профессиональной основе в течение двух лет), но, как и предполагалось нами [58], на региональном уровне был весьма активен и результативен. Основные мотивы такой активности были сугубо прагматическими (местные налоги, платежи, содержание социальной инфраструктуры) и в меньшей степени — престижно-статусные.
Из кандидатов — хозяйственных руководителей был избран каждый шестой [54], а кое-где их доля превышала треть депутатского корпуса (Ивановская область — 10 из 23 депутатов, Тюменская область — 8 из 17). При этом директорат не стремился афишировать свои политические симпатии и шел на выборы под лозунгами профессионализма в управлении и отстаивания местных интересов. Исключение составляли руководители сельскохозяйственных предприятий, в той или иной степени ориентированные на Аграрную партию (АПР), но последнюю, скорее, следует квалифицировать по ее поведению не как партию, а как институционализированную группу давления.
Основным козырем этой группы кандидатов на выборах были приверженность традиционному для советского общества социальному патернализму, а также умелое (и умеренное) использование своих материальных возможностей и статуса. Кроме того, директорат, как правило, не демонстрировал открытую нелояльность местным и федеральным властям, но однозначно дистанцировался от их политики. Депутаты-хозяйственники не стремились к переходу на оплачиваемые должности в Думах и собраниях, и, следовательно, беспрепятственно могли солидно повозмущаться по поводу депутатских льгот, окладов, машин, etc., etc.
Как бы то ни было, директорат вряд ли будет источником политических потрясений на уровне региональных властей и при общей умеренно левой идеологической ориентации прибавит региональным представительным органам здорового консерватизма.
Предприниматели, среди которых доминировали представители финансового и торгового капитала, были весьма активной и наиболее неудачливой группой кандидатов. Как и на федеральных выборах, в регионах ими в полной мере был продемонстрирован отмеченный нами ранее [58] «синдром Илюмжинова» — глубокое убеждение в том, что успех на выборах прямо пропорционален масштабам расходов на избирательную кампанию, притом в самых примитивных формах (типа бесплатного пива для избирателей). Этот подход в принципе не имеет перспектив в большинстве российских регионов, поскольку слабо учитывает особенности менталитета избирателей; Калмыкия в силу ряда причин являет собой исключение. Именно поэтому шансы предпринимателей вообще и предпринимательских политических блоков в частности представлялись невысокими. Горький опыт К.Борового, В.Неверова и других «звезд» бизнеса, провалившихся на выборах в Федеральное Собрание, был в регионах проигнорирован — с весьма плачевными для регионального бизнеса последствиями.
Можно выделить две формы участия предпринимателей в выборной кампании — непосредственное «хождение во власть» или поддержку тех или иных кандидатов и блоков. Мотивы выдвижения бизнесменами своих кандидатур были различны — от стремления к самореализации до прямого лоббирования интересов своей фирмы. Обилие в списках кандидатов работников чековых инвестиционных фондов наводит на мысль о том, что некоторые из них решили защищаться от гнева акционеров депутатской неприкосновенностью. Среди кандидатов-предпринимателей успех в основном сопутствовал тем, кто так или иначе был связан с администрацией или государственным сектором (например, руководитель «Тверьуниверсалбанка» в Тверской области) либо не применял вульгарное спонсорство, отдающее примитивным подкупом избирателей.
Наиболее амбициозные предприниматели, заявлявшие о претензиях на политическое лидерство в регионе, автоматически переносили на электоральную кампанию повседневный стиль «new Russians» — с шикарными иномарками, демонстративно внушительной частной охраной, широкими популистскими жестами и непоколебимой самоуверенностью на фоне скандалов и разборок. Естественно, что в ситуации нарастающей криминализации бизнеса, роста числа «заказных» убийств и других прелестей эпохи первоначального накопления бизнес-кандидаты отталкивали избирателей, особенно там, где они выступали в оппозиции к региональной администрации.
Яркий пример — выборы мэра Ижевска, где главным конкурентом прежнего главы администрации города А.Салтыкова выступал 28-летний глава акционерного общества С.Чикуров. В ходе избирательной кампании на Чикурова было возбуждено уголовное дело. Оказалось, что он укрывался от налогов и подвергался гонениям вплоть до обыска в офисе. Интересы его также прослеживались достаточно прозрачно, например тезис предвыборной программы о формировании муниципального заказа на поставку товаров народного потребления коммерческими структурами (возглавляемая им фирма занималась в том числе поставками этих товаров). Перспектива выбора мэром Чикурова означала возможность начала очередного передела в городе сфер влияния и новой войны в бизнес-среде [59]. В итоге с большим отрывом победил Салтыков.
В целом при альтернативе выбора между старыми и новыми политическими актерами, условно обозначаемой как «номенклатура против мафии», избиратели выбирали меньшее зло и голосовали за традиционных «начальников». Тем не менее следует полагать, что масштабы непосредственного участия предпринимателей в политике в ближайшее время вряд ли ослабнут. Этот факт — верный симптом того, что крупные предприниматели не доверяют политикам защиту своих интересов в органах власти и предпочитают заниматься этим самостоятельно.
Финансовая помощь предпринимателей «нужным» кандидатам по понятным причинам поддается исследованию с трудом, но и здесь эффективность инвестиций никак не соотносилась с их объемом. Весьма сомнительной представляется и возвратность политиками — по крайней мере депутатами Дум и Собраний — средств, вложенных в них бизнесменами. Так, крупнейший предвыборный блок СПб «Демократическое единство Петербурга», получивший от восьми коммерческих банков города полтора миллиарда рублей, провел кампанию с использованием американских политических технологий и с американским же размахом. Результат превзошел все худшие ожидания — из 50 кандидатов блока мандаты достались троим, т.е. один депутат обошелся спонсорам в 500 миллионов рублей [60]. Лишь одного из этой тройки (ну очень дорогого депутата!) можно рассматривать как потенциального лоббиста данных коммерческих структур.
Говоря об идеологической доминанте предпринимателей, участвующих в местной политике, следует отметить, что если в 1990-1993 гг. новые предприниматели были явно близки к демократам, некоторые из них впрямую выражали поддержку демократическому движению или непосредственно в нем участвовали, то на федеральных, а тем более на региональных выборах 1993/94 гг. региональный бизнес все более отчетливо обретает национально-патриотическую ориентацию. Показательны в этом отношении «Программные принципы» Саратовского земского союза [61], возглавляемого местным предпринимателем С.Макаровым, однозначно выдержанные в духе «особого русского пути», соборности, православия и противостояния «навязыванию России рожденных на Западе коммунистической и либерально-демократической модели развития», «ельцинскому антинациональному коррумпированному режиму», «предпринимателям Кавказа и Москвы», и т.д. Данное явление заставляет всерьез отнестись к заявлениям В.Жириновского о стремлении к опоре на «молодых волков» нового бизнеса [62], во всяком случае, социальная база предлагаемой им политики в провинции стремительно расширяется.
Политические партии и организации на региональных выборах были несоизмеримо менее влиятельны и значимы, чем на федеральных. Нами уже отмечалось, что искусственное стимулирование многопартийности через выборы по общефедеральным партийным спискам подобно выращиванию лука на гидропонике и способно дать побеги, но не оставить корней [63]. Соотнесение итогов выборов в Госдуму по общефедеральному и одномандатным избирательным округам, а тем более итоги выборов в регионах полностью подтверждают этот тезис.
Общефедеральные партии и блоки — как прошедшие в Думу, так и не прошедшие — уделили региональным выборам мало внимания (исключение составили те регионы, где выборы прошли одновременно с избранием в Федеральное Собрание). Исключение составила лишь Коммунистическая партия России (КП РФ) — единственная сила, выступавшая на региональных выборах как общероссийская политическая партия (в некоторых регионах блокируясь с другими компартиями). Опираясь на разветвленную сеть территориальных парторганизаций и дисциплинированный возрастной электорат, коммунисты смогли провести своих кандидатов и/или сторонников практически во все региональные Думы и Собрания (за исключением обеих столиц). В некоторых регионах доля официально полученных коммунистами мандатов доходила до 20% (Владимирская область — 5 из 20, Астраханская область — 4 из 17). В целом коммунисты заметно упрочили свои позиции по сравнению с выборами в Госдуму, по праву доказав, что они остаются крупнейшей политической организацией России.
Напротив, Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) продемонстрировала на региональных выборах абсолютную неконкурентоспособность — в ряде случаев ее кандидаты даже не вступали в борьбу, заведомо не имея шансов на успех. Вместе с тем триумф партии на федеральных выборах привлек в ряды ее сторонников в регионах некоторых деятелей с высоким статусом — так, в Законодательное собрание Ивановской области от ЛДПР баллотировался ректор местного университета [64].
Если по одномандатным округам на выборах в Госдуму ЛДПР получила 5 мандатов (один из них завоевал лидер партии В.Жириновский), то на региональных выборах ни в одном субъекте Федерации ни разу не было зафиксировано избрания депутатом ни одного из представителей этой партии. Этот факт лишний раз иллюстрирует несоответствие между искусственным «удельным весом» и реальным влиянием политических партий вообще и ЛДПР в частности, которое создала мажоритарно-пропорциональная избирательная система, внедренная в России столичными демократами.
Что же касается самих демократов, то региональные выборы наглядно продемонстрировали их истинный организационный и интеллектуальный потенциал, не помноженный ни на организационные ресурсы Госкомнаца или Госкомимущества, ни на авторитет и известность Гайдара, Явлинского, Шахрая или Собчака, ни на явную и скрытую поддержку официальной прессы, телевидения и столичной интеллигенции. С учетом этого трудно было ожидать от демократических партий и организаций сколько-нибудь значимых достижений в регионах.
Демократические блоки и объединения были весьма пестрыми — в одних регионах сбылась вожделенная мечта о согласовании кандидатур по округам «во имя единства демократических сил» (Красноярский край, Калужская область [54]), в других все мало-мальски значимые партии и группировки обособлялись (в Свердловской области из 29 предвыборных блоков 11 характеризовались как пропрезидентские [65]). Но существенного значения для результатов выборов эти альянсы и «разводы» не имели — электорат демократов в провинции весьма ограничен, и его дележ между «Выбором России», «Демократической Россией» («ДемРоссией»), Республиканской партией Российской Федерации (РПРФ), Партией российского единства и согласия (ПРЕС), Партией экономической свободы (ПЭС), Российским движением демократических реформ (РДДР) и другими был, скорее, внутренним делом этих партий и организаций. При этом надо иметь в виду, что ни одна демократическая партия в России не в состоянии контролировать поведение своих региональных отделений [63], и поэтому они оказались предоставлены сами себе, действуя как самостоятельные организации. Влияние всех партийных «ЦК» на региональные выборы было близким к нулю.
Дистанцирование части демократических политиков и организаций от президента, правительства и «курса реформ», обозначенное на федеральных выборах частью блока «Явлинский — Болдырев — Лукин» («ЯБЛоко»), на региональных выборах получило дальнейшее развитие. Бывшие сторонники Ельцина и «ДемРоссии» обозначали себя в качестве демократической оппозиции в Санкт-Петербурге, Московской, Новгородской, Новосибирской, Томской областях. Пока неясно, насколько серьезно в масштабах России проявит себя данная тенденция, но она отчетливо проявляется в последние полгода.
Побочным эффектом избирательной кампании для демократических партий стало усугубление внутренних разногласий, в ряде случаев являющихся симптомами глубокого кризиса. Оформившееся осенью 1993 года размежевание в РПРФ на «выбороссов» и «явлинцев» было доведено до логического конца в виде расколов в некоторых парторганизациях (Томская, Саратовская области [37,66]). Территориальные организации Демократической партии России (ДПР; «партия Травкина»), и прежде отличавшиеся разномыслием [63], на региональных выборах то выступали как самостоятельные организации (Свердловская, Пензенская, Астраханская области), то блокировались с другими силами (например, со сторонниками «ЯБЛока» — Санкт-Петербург; такой альянс на федеральном уровне вряд ли возможен), то раскалывались по признаку лояльности к «генеральной линии» партии (Владимирская область [67]); московская организация ДПР из-за несогласия с позицией лидера партии Н.Травкина и вовсе заявила о самороспуске [68]. Глубокие разногласия характерны и для многих региональных организаций Социал-демократической партии России (СДПР). Данный кризис идентичности, как правило, вызван не только особенностями конкретной внутрипартийной ситуации, но носит системный характер — от былой биполяризации «коммунисты — демократы» Россия переходит к усложнению политического спектра, и во всех его частях, вероятно, предстоит еще не одна перегруппировка сил.
Что же до собственно итогов голосования, то массовый абсентеизм, повлекший за собой срыв выборов в крупных и средних городах, казалось бы, ослабил позиции демократов — их представительство в Думах и Собраниях оказалось ниже того, на что они рассчитывали. Но сопоставление с результатами выборов в регионах, где региональные выборы прошли одновременно с федеральными и состоялись практически во всех округах, не обнаруживает принципиальной разницы — в Тульской, Волгоградской, Архангельской областях, Марий Эл случаи избрания депутатами представителей демократических партий были единичны и связаны, скорее, с их личными качествами, а не с партийной принадлежностью[9]. В этом смысле большая явка избирателей на голосование вряд ли могла серьезно изменить политико-идеологический облик региональных Дум и Собраний.
Радикал-коммунисты — Российская коммунистическая рабочая партия (РКРП) и дочерние отделения движения «Трудовая Россия» федеральные выборы бойкотировали, но на региональных выборах были весьма активны, создавая разнообразные блоки (иногда с участием коллег-конкурентов из КП РФ) — от «За народовластие» в Саратовской области до «Против нищеты, безработицы и коррупции» в Оренбургской области. Успех этих объединений был, как правило, невысок. Исключение составила Кемеровская область, где сторонникам А.Тулеева удалось получить в областном Собрании 19 мест из 30.
Национально-патриотические организации также не добились на региональных выборах сколько-нибудь значимых результатов — даже казачеству в Ростовской области не удалось провести ни одного из своих кандидатов в областное Законодательное собрание [69].
Другие общефедеральные политические объединения следов своего воздействия на региональные выборы не оставили — Гражданского союза в провинции как не было, так и нет; некогда многочисленная Народная партия «Свободная Россия» (НПСР, «партия Руцкого») не оправилась от событий октября 1993 года, вызвавших фактический раскол в партии, и как самостоятельная сила выступала лишь в Новосибирской области [70]; женские, экологические, молодежные и прочие движения и союзы малочисленны и пока не могут серьезно конкурировать в политической борьбе.
Кроме того, региональные выборы стимулировали становление значительного количества региональных политических партий и организаций (некоторые из которых существовали и ранее). Характер их различен — тут и клиентистские группировки того же А.Тулеева или экс-губернатора Сведловской области Э.Росселя («Преображение Урала»), и связанная с местными «нефтяными генералами» коалиция «Солидарность и реформы» в Томской области, и «чистые» партии различной идеологической ориентации (уже упомянутый Саратовский земский союз, ориентированная на «ЯБЛоко» Региональная партия центра в Санкт-Петербурге). Прогнозировать будущее этих политических объединений пока трудно.
В целом партии как институт не стали влиятельной силой, но являются неотъемлемым элементом местной политической жизни. По крайней мере, первичный политический спектр уже сформирован, и в ближайшие год-два будет продолжаться его реструктурирование. Возможность создания в нынешнем электоральном цикле принципиально новых общефедеральных партий с широкой сетью региональных отделений следует расценить как малореальную, если только не будет реализована idea fixe о превращении исполнительной вертикали в»президентскую» или «правительственную» партию. Причина здесь не только в том, что кадровые ресурсы участников партийного строительства исчерпаны. Исчерпаны оказались и ресурсы мобилизации масс — любые (не только политические, а, скажем, экономические или экологические) идеи, лозунги, клише и штампы оказывают воздействие лишь на тонкий «пленочный слой» граждан и группировок. Вероятно, понимая это, С.Шахрай и возглавляемая им ПРЕС все меньше оперируют терминами «регионализм» и «консерватизм» и все больше дружат с Партией любителей пива, ориентируясь на неполитические каналы и формы мобилизации сторонников. Подобные же «know-how» пытается использовать недавно созданная Партия большинства, близкая к Ю.Лужкову.
Национальные движения и организации. Сказанное выше о партиях относится и к национальным движениям республик в составе России — ни «Марий Ушем» в Марий Эл, ни ЧАП в Чувашии, ни «Удмурт Кенеш» в Удмуртии реального влияния на ход выборов не оказали, а представители этих движений терпели неудачи (например, лидер ЧАП А.Хузангай — на выборах президента Чувашии); в республиках Северного Кавказа избирательную кампанию прочно контролировали региональные элиты.
Это не означает, что национальные проблемы в республиках находятся на периферии общественного внимания и несущественны для политической жизни. Нарастание кризиса в экономике на фоне перераспределения собственности в случае раскола региональных элит способно в любой момент повлечь за собой обострение межнациональной напряженности. Так, в республике Коми борьба за избрание главы республики (пост, эквивалентный президентскому) обнажила противоречия между борющимися группировками председателя Верховного Совета Ю.Спиридонова (русский) и председателя Совета Министров В.Худяева (коми) и разделила республиканский электорат по этническому признаку (политические взгляды обоих конкурентов существенно не различаются) [71]. Можно предположить, что победа на выборах Ю.Спиридонова этот конфликт, а напротив, усилит радикализацию коми националов. Еще более тревожной представляется ситуация в полиэтническом Дагестане, где выборы могут стать катализатором открытого противоборства различных этнических групп [72].
Голосование и подведение итогов выборов стали логическим завершением избирательной кампании. Минимальный уровень участия избирателей для признания выборов состоявшимися практически везде был установлен в 25% против рекомендованных президентом 35%. Рекомендация была реализована лишь в Рязанской области, что повлекло за собой избрание лишь 12 депутатов из 19. Однако и эту «планку» преодолеть оказалось нелегко.
В большинстве регионов не пришли на выборы избиратели областных центров и других крупных городов. При этом трудно обнаружить географические закономерности распространения абсентеизма — не пришли на участки для голосования избиратели Северо-Запада (Псков, Новгород, Мурманск), Сибири (Омск, Новосибирск, Барнаул), Волго-Вятского района (Нижний Новгород, Киров), Урала (Оренбург, Пермь), Черноземья (Воронеж, Курск), Поволжья (Самара, Тольяттти, Астрахань). Во всяком случае, пассивность городских избирателей была повсеместной и, насколько можно судить, сознательной. Из этого правила имелось одно существенное исключение: там, где одновременно с выборами представительных органов избирали и глав исполнительной власти (в Иркутской области — главу областной администрации, в Тамбове — мэра города), уровень участия избирателей был значительно выше, и выборы не срывались.
Данное явление нуждается в отдельном исследовании, выходящем за рамки данной работы. Не претендуя на детальный анализ причин и последствий низкой активности избирателей, выдвинем несколько версий этого феномена:
— дискредитация политического участия вообще и электорального в частности вследствие манипулятивного использования властями демократических процедур и демонстративного пренебрежения к праву (итоги референдума 25 апреля 1993 как идеологическое оправдание расстрела парламента, «проталкивание» принятия на референдуме Конституции любой ценой, роспуск законно избранных и вполне легитимных региональных и местных Советов);
— идея разделения властей, сознательно дискредитировавшаяся в целях политической борьбы на протяжении 1992-1993 гг., оказалась на некоторый (возможно, длительный) срок отвергнута значительной частью избирателей, не видевших нужды в наличии независимых от исполнительной власти представительных институтов. В пользу этой версии говорит и массовое избрание депутатами работников администраций;
— роль, изначально отведенная исполнительной властью региональным представительным органам (даже в тех регионах, где Советы не распускались), была по меньшей мере второстепенной. Избиратели, уяснившие себе это обстоятельство, справедливо посчитали лишним участвовать в выборах декоративных институтов (тем более поскольку никто не гарантирует, что они снова не будут распущены);
— на нежелание участвовать в голосовании оказал влияние характер избирательной кампании, изобиловавший изменением «правил игры», навязчивой и зачастую разнузданной предвыборной агитацией, скандалами и т.д., что воспринималось как политические игры тех или иных групп интересов.
Представляются несостоятельными версии о том, что якобы кандидаты не были убедительны в своих предвыборных программах, что избиратели были недовольны тем, что кандидатов слишком много, что в выборных кампаниях участвуют одни и те же люди и вообще депутаты вызвали неприятие к себе «как классу». Все эти факторы если и могли влиять на электоральное поведение, то, скорее, той части избирателей, которая не ходила на выборы и прежде или, по крайней мере, не участвовала в электоральных кампаниях 25 апреля и 12 декабря 1993 года.
Судорожные и весьма циничные попытки администраций натянуть кворум во что бы то ни стало, — зазывая на избирательные участки случайных прохожих в Самаре или произвольно продлевая голосование на сутки в Санкт-Петербурге, — лишь усугубляли положение. О фальсификациях, подброшенных в урны бюллетенях, сокращениях списков избирателей и прочих «прелестях» можно только догадываться. По крайней мере, отмечены случаи отмены главами администраций решений избирательных комиссий и/или признания выборов состоявшимися, невзирая на отсутствие кворума — в Санкт-Петербурге, Кировской, Брянской, Нижегородской областях.
В целом на региональных выборах РОССИЯ ПРОГОЛОСОВАЛА НОГАМИ, и даже там, где представительные органы были избраны более или менее чисто, их легитимность представляется сомнительной. Результаты выборов, таким образом, не могли всерьез удовлетворить ни инициаторов десоветизации, ни большинство участников региональных выборов, ни тем более избирателей.
Итак, голосование состоялось, и новые Думы и Собрания были хотя бы частично сформированы. В большинстве местных Положений о них кворум для начала их работы был определен в 2/3 от общей численности депутатов. Эта норма была отчасти позаимствована из аналогичных положений о Госдуме и Совете Федерации, отчасти определена прежней практикой. Исключение составила Липецкая область, где облсовет определил своим преемникам кворум в половину депутатов (как раз половину и выбрали).
В 9 субъектах Федерации 2/3 депутатов избрать не удалось, что формально не являлось препятствием для начала их работы. Дело в том, что ни один нормативный акт федерального уровня кворум региональных представительных органов не регламентировал, а Конституция прямо относит этот вопрос к компетенции органов государственной власти субъектов Федерации. Норма в 2/3, правда, содержится в законе «О краевом, областном Совете...» [13], но региональные Думы и Собрания в правовом отношении не являлись правопреемниками Советов и, следовательно, это ограничение никакого отношения к ним не имеет. Если бы, скажем, 24 избранных депутата Санкт-Петербургского городского Собрания (общая численность — 50 депутатов) провозгласили себя правомочным органом власти, приняли Устав города, городские законы и т.д., то суды могли бы встать в тупик — по крайней мере, ни Конституция, ни федеральные законы сегодня депутатам этого не запрещают. Тем не менее на подобные решения, способные серьезно дестабилизировать обстановку в регионе, депутаты не идут, предпочитая, чтобы соответствующими полномочиями их наделила Госдума.
Оценивать состав вновь избранного депутатского корпуса в регионах можно с большой степенью осторожности, поскольку официальных сведений пока не опубликовано. Сделаем лишь некоторые предварительные выводы и обобщения.
Политико-идеологическую ориентацию большинства региональных Дум и Собраний (как и их предшественников) можно определить как умеренно левую. Если же сравнивать состав новых региональных представительных институтов с прежними Советами, то можно говорить о том, что и он практически не изменился — и не только потому, что многие депутаты прошлого созыва избраны заново, составив кое-где до половины депутатского корпуса: так, в Законодательном собрании Ленинградской области из 23 депутатов 12 ранее входили в состав облсовета [60]. Саму по себе эту преемственность можно рассматривать как факт сугубо положительный — новым депутатам не придется начинать «с нуля».
За последние четыре-пять лет в большинстве регионов сформировался весьма устойчивый корпус профессиональных политиков (т.е. граждан, для которых политическая деятельность является основной). Вопреки расхожему утверждению, его состав по сравнению с былой номенклатурой существенно изменился, особенно в крупных промышленных центрах, как за счет омоложения состава и смены поколений, так и путем инкорпорирования в эту среду наиболее активных и дееспособных представителей других социальных групп (прежде всего — технократии). Разумеется, был и уход из политики тех или иных деятелей, но те, кто остался, скорее всего, и будут определять политическое лицо регионов в ближайшие годы. Рекрутирование в профессиональную политику новых людей — процесс длительный, особенно в нынешней ситуации; вместе с тем попытки того же регионального бизнеса вклиниться в местную политическую элиту малоэффективны. Иначе говоря, и гражданам, и столичным чиновникам и политикам еще долго придется иметь дело с нынешним набором имен, и, сколько ни разгоняй Думы и Собрания, сколько ни проводи выборы — других депутатов и губернаторов пока не предвидится.
Но на региональных выборах произошло не только отсечение крайних частей политического спектра в форме неизбрания некоторых коммунистов-ортодоксов и всех радикал-демократов. В новые Думы и Собрания почти не попала (прежде всего из-за неявки на выборы избирателей-горожан) та категория депутатов, которая во многом определяла повседневную деятельность городских и части областных Советов. Разночинцы — научные работники, инженеры, преподаватели, придя во власть в 1990 году (иногда при поддержке демократов), за время работы в Советах стали профессиональными депутатами неплохой квалификации, обрели бесценные навыки нормотворческой деятельности, научились по-деловому оппонировать администрации и уж никак не могли поддержать ни, мягко говоря, неадекватную экономическую политику центра, ни тем более «поэтапную конституционную реформу». Именно они, а не митинговые радикалы и придавали прежним Советам реальный (а не идеологический) демократизм, и, рискнем предположить, именно они, а не коммунисты-ортодоксы были основной мишенью при роспуске Советов.
Неизбрание этой категории политиков депутатами сделало состав новых представительных институтов более элитарным, заметно уменьшив в нем представительство интеллигенции. Исключение составили кандидаты-медики, главным образом главврачи больниц, проходимость которых на выборах была весьма высока (в Марий Эл и Пензенской области — почти 100%), — здесь, вероятно, избирательские предпочтения носили заведомо неполитический характер. Элитарность Дум и Собраний имела и сугубо практические последствия: ни директорат, ни главы администраций на освобожденную депутатскую работу не стремились, и в ряде случаев профессионально заниматься нормотворческой и контрольной деятельностью оказывалось попросту некому.
Первым шагом представительных органов регионов стали выборы их руководителей. Без особой борьбы и серьезной конкуренции ими стали либо прежние председатели Советов (А.Суриков в Алтайском крае, О.Королев в Липецкой области, Г.Хрипель в Вологодской области, В.Григорьев в Оренбургской области), либо заместители глав и главы районных администраций (Омская, Новгородская, Ярославская, Пензенская, Кировская области). Не противоречит этой тенденции и избрание председателем Свердловской областной Думы опального экс-губернатора Э.Росселя, для которого нынешний пост, скорее всего, ступень на пути к возвращению в кресло губернатора.
Влияние политизированных группировок на этот процесс было ничтожным, за редким исключением, — так, коммунисты провели в председатели Владимирской областной думы своего кандидата, бывшего второго секретаря обкома КПСС Н.Виноградова, уже успевшего прославиться на всю Россию тем, что он отказался подписать «Договор об общественном согласии» (как, кстати, и его кемеровский коллега А.Тулеев). Но все же большинство новых региональных депутатов и их лидеров — прагматики, и их левая ориентация связана не с любовью к идеям марксизма-ленинизма, а с интересами представляемых ими групп, в первую очередь аграрного и военно-промышленного комплексов.
О повседневной деятельности новых представительных органов можно судить по ситуации в Волгоградской областной Думе, избранной в декабре 1993 года [73]. По предложению главы областной администрации ее возглавил глава районной администрации, в прошлом — сотрудник КГБ (прежний председатель облсовета в Думу избран, но ушел в бизнес, работая к концерне «ЛУКойл»). В Думе работают всего 6 освобожденных депутатов; созданы 4 комиссии: по социальной политике и защите прав граждан, по местному самоуправлению, природно-ресурсная, комиссия по бюджету и налоговой политике. Аппарат прежнего облсовета перешел к Думе примерно в половинном составе. Контроль за бюджетом и законотворческая работа Думы существуют пока только на бумаге. Администрация выходит со своими предложениями, и депутаты могут только что-то поправить. В Думе просто нет людей, чтобы этим заниматься, а состав депутатского корпуса таков, что ему близки в первую очередь интересы, выражаемые администрацией области. Что же касается перспектив, то, по мнению эксперта ИГПИ, пока Думе уготована роль буфера администрации в ее отношениях с народом, но если ей придется столкнуться с командными одергиваниями «сверху», то Дума может проявить себя не столь послушной.
Правовую неопределенность взаимоотношений исполнительной и законодательной власти в регионах главы администраций использовали по-разному. Наиболее прагматичные из них стремились приручить депутатов, в первую очередь работающих на постоянной основе. По словам секретаря администрации Алтайского края, администрация еще до выборов была готова помочь освобожденным депутатам с квартирами в краевом центре, обеспечить все их материальные потребности — «лишь бы не мешали» [74]. Мэр Москвы Ю.Лужков, вручивший вновь избранным депутатам ключи от автомашин, не только застраховал себя от неприятностей со стороны городской Думы, но и «опустил» Думу в глазах избирателей. Напротив, примитивное давление администраций на депутатов, как правило, давало противоположный результат — так, глава администрации Ленинградской области А.Беляков предложил областному Законодательному собранию не вводить пост председателя и созывать заседания только по инициативе губернатора, что, естественно, вызвало резкий протест депутатов.
Большинство глав администраций отдают себе отчет в том, что представительные органы в регионах необходимы и совершенно декоративными они быть не должны. В текущей работе это позволяет им, с одной стороны, избегать очевидных ошибок, а с другой — канализировать недовольство населения. С точки зрения политической главы администраций все более нуждаются в поддержке со стороны влиятельных социальных групп региона и, как следствие, в опоре на те или иные структуры (особенно в свете будущих выборов губернаторов). Приобретающее в регионах массовый характер создание общественных палат при главах администраций в данном случае является не только спущенным сверху почином или модным поветрием, но и жизненной потребностью; ведь не с «карманной» же Думой, где до половины депутатов — главы районных администраций, иметь дело губернатору!
Говоря об общественных палатах, особо подчеркнем важность тенденции, наметившейся в ряде регионов в период избирательной кампании, — налаживание диалога и взаимных консультаций между представителями различных, подчас прямо противоборствующих политических объединений. Партийцы — как демократы, так и коммунисты — вынуждены были стремиться к общим «правилам игры», сталкиваясь с пренебрежением к себе со стороны глав администраций, с плохой организацией выборов, наконец, будучи заинтересованы в более широких полномочиях Дум и Собраний (иначе зачем идти на выборы?). Иногда почвой для подобного «общественного согласия» становилась оппозиция действиям администрации и избиркомов: во Владимирской области в Антиавторитарный комитет вошли коммунисты, аграрии, «Славянский собор», ДПР и СДПР; в Тюменской области нарушения в ходе выборов совместно оспаривали РКРП и «ДемРоссия» [75]; в Санкт-Петербурге 11 из 16 избирательных объединений (от радикал-демократов до радикал-коммунистов и ЛДПР) создали Совет избирательных блоков, активно выступавший против правового произвола мэра города А.Собчака. На этой основе уже после выборов «снизу» начали формироваться региональные общественные палаты, например в Новгородской области в оргкомитет по созданию такой палаты вошли представители Союза местного самоуправления, ДПР, НПСР, местных политических блоков демократической и центристской направленности, несколько независимых политиков. В планах оргкомитета — участие палаты в рассмотрении областного бюджета, получение права законодательной инициативы и совещательного голоса в областной Думе.
Ростки реального, а не навязываемого начальством гражданского мира стали едва ли не главным позитивным итогом региональных выборов, свидетельством политического взросления местных партийцев, иллюстрацией их заинтересованности в предсказуемой политике. От того, насколько эффективным окажется это взаимодействие, во многом зависит будущее развитие политических процессов как в регионах, так и в России в целом. Пока можно говорить о попытках глав администраций и/или представителей президента взять данные процессы под свой патронаж, не допуская его выхода за рамки лояльности. Само по себе это не хорошо и не плохо, но очень уж напоминает практику 1987-1988 годов, когда соответствующие комитеты КПСС пытались приручить тогдашних неформалов, отделить «агнцев» — сторонников «социалистического выбора» от «козлищ» — антикоммунистов, противопоставляя одних другим. Результатом такого подхода стали лишь ускорение организационного оформления оппозиции и ее радикализация. Во всяком случае, из этого опыта и властям, и партийцам следовало бы извлечь уроки...
Последнее слово в организации власти на региональном уровне останется все же за представительной властью региона — Конституция России дает им исключительное право принятия региональных конституций и Уставов. Понимая это, некоторые главы администраций пытались вразрез с Конституцией одновременно с выборами провести через региональные референдумы принятие либо Устава региона (Ленинградская, Вологодская области), либо регионального закона об организации власти (Красноярский край). О том, каковы правосознание и конституционные идеалы этих глав администраций, можно судить по проекту Устава Вологодской области, который глава областной администрации Н.Подгорнов намеревался вынести на референдум. Проект предполагал наделение главы администрации (губернатора) почти неограниченной властью — прекращение его полномочий допускается лишь по состоянию здоровья или по приговору суда «о совершении уголовно наказуемого преступления в период исполнения обязанностей». Срок полномочий губернатора установлен в четыре года с момента выборов, срок которых не определен. Разумеется, в круг полномочий губернатора входят и единоличное формирование областной администрации, и исключительное право региональной законодательной инициативы, и фактически бесконтрольное распоряжение и управление имуществом. При этом областным думцам запрещено менять ту часть Устава, где речь идет о полномочиях губернатора [76]. По совести, не стоило бы сильно пенять губернаторам — перед их глазами стояли столичные примеры правовой культуры и конституционной законности образца сентября-октября 1993 года, но администрация президента в последний момент вмешалась в этот процесс и либо заставила глав администраций отказаться от референдумов, либо добивалась их отмены указами президента (Ленинградская область, Красноярский край).
Данное вмешательство президентских структур едва ли было обусловлено стремлением к законности и правопорядку, но, скорее, было связано с опасениями окончательно утратить контроль за ситуацией в регионах. Сегодня, по сути, у центра остался один рычаг воздействия на губернаторов — снятие с должности или угроза такового. Но, во-первых, в принятом Госдумой законе о статусе депутата содержится норма о том, что депутат Совета Федерации, работающий в органах исполнительной власти, может быть освобожден от должности лишь с согласия сенаторов, получить которое будет крайне тяжело. Во-вторых, если в 1991-1993 гг. большинство глав администраций были категорическими противниками выборов региональной исполнительной власти, то после успешной кампании по выборам в Совет Федерации получение мандата народного доверия становится для них все более привлекательным, в том числе и из-за желания застраховаться от произвола центра. Симптоматично, что первым из глав администраций на всенародные выборы пошел иркутский губернатор Ю.Ножиков, известный своей независимой позицией по отношению к федеральным властям (в частности, его спор с правительством России по вопросу о разграничении собственности в регионе рассматривался в Конституционном суде). В марте 1993 года Ельцин в телеобращении к народу публично заявил, что снял Ножикова с должности за допущенные злоупотребления [77]; это вызвало сильный протест глав администраций других областей и краев Сибири, после чего президенту пришлось взять свои слова назад. Год спустя Ножиков провел выборы и уверенно на них победил; конечно, как показывает практика, губернатора можно снять с поста и силой, но вероятность этого сегодня невелика.
Согласно Конституции, общие принципы организации власти в регионах должны регулироваться федеральным законом, каковой вскоре предстоит рассматривать Госдуме. Но рассчитывать на то, что законодательные и контрольные полномочия региональных представительных институтов в ближайшие годы вообще и по данному закону в частности будут полноценными, приходится с трудом. Это связано не только с тем, что в Комитете Думы по делам Федерации и региональной политике ключевые посты (председатель комитета, один из его заместителей, председатель соответствующего подкомитета) занимают бывшие работники администраций, не заинтересованные в усилении представительных органов, и даже не с тем, что в Совете Федерации закон, ущемляющий права глав администраций, однозначно будет забаллотирован. Гораздо важнее другое — отсутствие в сегодняшней России влиятельных политических сил, принципиально, а не конъюнктурно заинтересованных в усилении представительных институтов как в центре, так и — тем более — в регионах.
Это, в частности, прослеживается при анализе программ и заявлений избирательных объединений во время выборов в Государственную Думу и в ходе ее работы. Лишь в предвыборной платформе блока «ЯБЛоко» были обозначены в качестве ориентиров «восстановление институтов представительной власти на всех уровнях» и «введение функций исполнительной власти в правовые, конституционные рамки» [78], пока в деятельности блока не воплощенные. Отдельные реплики о восстановлении Советов содержались в выступлениях деятелей КП РФ накануне выборов (например, в интервью Г.Зюганова [79]), а также в Думе, но они были, скорее, инвективами в адрес президента, чем осознанной политико-правовой конструкцией. Другие избирательные объединения (включая «партию регионов» ПРЕС [80]) эту проблематику в ходе избирательной кампании не затрагивали [81], в лучшем случае ограничиваясь общими словами о разделении властей и перераспределении полномочий[10].
Дума в целом — как институт — реагирует на политические процессы в регионах в режиме пожарной команды, откликаясь лишь на скандалы, связанные со снятием мэра Владивостока, провалом выборов в Санкт-Петербурге или отменой Конституции Калмыкии. Что же касается Совета Федерации, то его состав (54% депутатов — работники органов исполнительной власти) не дает оснований рассчитывать на существенное изменение ситуации.
Данные подходы большинства столичных политиков (независимо от их идеологической ориентации), помимо традиционного невнимания ко всему происходящему за пределами Московской кольцевой дороги, вызваны и общим нарастанием в стране авторитарных тенденций. Однако описанное выше заставляет серьезно усомниться в правомерности гипотезы о перспективах в России просвещенной авторитарной модернизации, ибо авторитарные черты налицо, но ни модернизации, ни тем более следов просвещенности обнаружить не удается.
Санкт-Петербург, 2-8 мая 1994 года
Автор благодарит сотрудников ИГПИ и экспертов программы «Политический мониторинг» за помощь в получении и осмыслении информации.
Источники
1. Указ Президента Российской Федерации №1594 от 7 октября 1993 года «О прекращении полномочий Московского городского Совета народных депутатов, Зеленоградского городского Совета народных депутатов, районных Советов народных депутатов, поселковых и сельских Советов народных депутатов в городе Москве» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №41, 1993, ст. 3915.
2. Указ Президента Российской Федерации №1597 от 7 октября 1993 года «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №41, 1993, ст. 3918.
3. Указ Президента Российской Федерации №1617 от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №41, 1993, ст. 3924.
4. Указ Президента Российской Федерации №1625 от 11 октября 1993 года «О внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №42, 1993, ст. 3993.
5. Распоряжение Совета Министров — Правительства Российской Федерации №1832-р от 13 октября 1993 года — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №43, 1993, ст. 4151.
6. Указ Президента Российской Федерации №1723 от 22 октября 1993 года №1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №43, 1993, ст. 4089.
7. Указ Президента Российской Федерации №1738 от 24 октября 1993 года «О поддержке мер правительства г.Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в Московской области» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №44, 1993, ст. 4187.
8. Указ Президента Российской Федерации №1760 от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №44, 1993, ст. 4188.
9. Указ Президента Российской Федерации №1765 от 26 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №44, 1993, ст. 4189.
10. Указ Президента Российской Федерации №1797 от 29 октября 1993 года «Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №44, 1993, ст. 4197.
11. Конституция Российской Федерации — «Российская газета», 25 декабря 1993 года (официальная публикация).
12. Указ Президента Российской Федерации №2252 от 21 декабря 1993 года «О реформе органов государственной власти г.Санкт-Петербурга» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №52, 1993, ст. 5060.
13. Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» — «Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета №13, 1992, ст. 663.
14. Указ Президента Российской Федерации №2266 от 22 декабря 1993 года «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №52, 1993, ст. 5060.
15. О.Сенатова, А.Касимов «Московское поражение российского федерализма» — «Век ХХ и мир. Хроника текущих событий. 93' Октябрь. Москва» — М., 1993 — сс. 183-191; «Политический мониторинг», №10, 1993 — М., ИГПИ, 1993 — сс. 111-119 (под названием «Кризис политической системы и поражение идей российского федерализма»).
16. И.Терехов «Все виды власти — за реформы» — «Независимая газета», 15 октября 1993, с.3.
17. См. «Российские вести», 13 апреля 1993, с.1.
18. С.Митрохин «Политические отношения в российской провинции» — «Политический мониторинг», №4, 1992 — М., ИГПИ, 1992.
19. В.Гельман «Эволюция представительных органов власти в современной России» — «Политический мониторинг», №11, 1992 — М., ИГПИ, 1992.
20. В.Гельман, В.Игрунов, С.Митрохин «Кризис политики в России» — «Политический мониторинг», №1, 1993 — М., ИГПИ, 1993; «Санкт-Петербургское ЭХО», №5, 1993, с.22; «Авторское право», №2, 1993, сс.1, 8-9.
21. Г.Владимиров (псевдоним В.Гельмана) «Российский центр и местная власть: опыт института представителей Президента (1991-1993)» — «Политический мониторинг», №4, 1993; «Авторское право», №15, 1993, с.8-10; «Ваш выбор», N4, 1993, с. 18-25.
22. В.Гельман «Санкт-Петербург и Ленинградская область. 21 сентября — 9 октября 1993» — «Политический мониторинг», №9, 1993 — М., ИГПИ, 1993.
23. О.Сенатова, А.Касимов «Федерация или новый унитаризм? Повторение пройденного» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994; «Авторское право», №4, 1994, с. 8-9.
24. О.Сенатова, А.Касимов «Политический кризис в Республике Калмыкия» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994; «Авторское право», №13, 1994, сс. 4-5.
25. А.Щеркин «Псковская область в октябре 1993 года» — «Политический мониторинг», №10, 1993 — М., ИГПИ, 1993.
26. «Независимая газета», 21 октября 1993, с.2.
27. «Независимая газета», 14 октября 1993, с.3.
28. «Независимая газета», 15 октября 1993, с.3.
29. «Независимая газета», 15 октября 1993, с.2.
30. В.Зыкова «Челябинское противостояние» — «Политический мониторинг», №7, 1993 — М., ИГПИ, 1993.
31. М.Макаревич «Санкт-Петербург и Ленинградская область в ноябре-декабре 1993 года» — «Политический мониторинг», №12, 1993 — М., ИГПИ, 1994.
32. «Бюллетень №1 второго заседания Совета Федерации. 31 января 1994 года» — М., 1994.
33. Выступление заместителя начальника Управления по работе с территориями Администрации Президента Российской Федерации С.Самойлова на заседании Государственной Думы 16 марта 1994 года — «Бюллетень заседаний Государственной Думы №18» — М., 1994.
34. К.Янков «Если тротуары не чистят — виноват президент?» — «Независимая газета», 6 марта 1994, сс. 1-2.
35. М.Макаревич «Санкт-Петербург и Ленинградская область в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
36. В.Гельман «Российский центр и местная власть. Опыты государственного строительства переходного периода» (доклад на семинаре СПб филиала Института социологии РАН 25 мая 1993 года) — рукопись, архив автора.
37. С.Р. «Саратов и Саратовская область в феврале 1994 года» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
38. Указ Президента Российской Федерации №186 от 5 февраля 1993 года — «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации» №6, 1993, ст.481.
39. «Представитель Президента не желает представлять такую власть и заявляет об отставке» — «Известия», 5 февраля 1994, с.2.
40. Р.Касымов «Президент отдал своих представителей в регионах на съедение местной бюрократии» — «Известия», 17 февраля 1994 года, с.4.
41. С.Р. «Саратов и Саратовская область в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
42. В.Писарева «Проблемы экологии в российской политике и в массовом сознании» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994; «Авторское право», спецвыпуск (23 апреля 1994), с. 8-9.
43. С.Ю. «Чувашская Республика в феврале 1994 года» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
44. Г.Титов «Пензенская область в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
45. С.Ю. «Чувашская Республика в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
46. К.Любарский — «Фальсификация» — «Новое время», №7, 1994.— с. 4-11.
47. А.Собянин, В.Суховольский «В королевстве кривых зеркал» — «Сегодня», 10 марта 1994, с.10.
48. А.Якурин «Новгородская область в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
49. А.Кислов «Начались выборы в местные органы власти. В Пензенской области манипуляции с округами обеспечили оппозиции безоговорочную победу» — «Известия», 2 февраля 1994, с.1.
50. А.Якурин «Новгородская область в феврале 1994 года» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
51. В.Выжутович «Возвращение «партхозноменклатуры» к власти на местах может вынудить Ельцина к отступлению» — «Известия», 3 февраля 1994, с.1.
52. М.Петрачев «Сенат и сенаторы» — «Независимая газета», 7 апреля 1994, сс. 1-2.
53. О.Сенатова, А.Касимов «Выборы в Поволжском регионе. Итоги и закономерности» — «Политический мониторинг», №12, 1993 — М., ИГПИ, 1994.
54. «Кто пришел на местный Олимп» — «Российские вести», 1 апреля 1994, с.1.
55. О.Сенатова, А.Касимов «Новая региональная риторика» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
56. Г.Титов «Пензенская область в феврале 1994 года» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
57. Л.П. «Оренбургская область в январе 1994 года» — «Политический мониторинг», №1, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
58. В.Гельман, О.Сенатова «Выборы в Федеральное Собрание в регионах России: ход, возможные результаты и последствия» — «Политический мониторинг», №10, 1993 — М., ИГПИ, 1993; «Невское время», 10, 24 ноября 1993, с.3.
59. И.Егоров «Удмуртская Республика в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
60. М.Макаревич «Санкт-Петербург и Ленинградская область в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
61. «Программные принципы Саратовского земского союза»; «Честь и отечество!» — листовки, архив автора.
62. В.Жириновский «О собирательской роли России и молодых волках» — «Известия», 23 апреля 1994, с.4.
63. В.Гельман, О.Сенатова «Политические партии в в регионах России» — «Политический мониторинг», №8, 1993 — М., ИГПИ, 1993; «Авторское право», №29, 1993, с. 8-10; «О фронтах и движениях новой России» — «Невское время», 22, 27 октября, 4 ноября 1993, с.3.
64. В.Родионова «Ивановская область в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
65. Л.П. «Свердловская область в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
66. Н.Погодаев «Томская область в феврале 1994 года» — «Политический мониторинг», №2, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
67. Ю.Шаталов «ДПР все больше уподобляется бывшей КПСС» — «Российская газета», 3 марта 1994, с.2.
68. В.Платоненко «Демократические партии и организации в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 2, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
69. С.Иваненко «Администрация победила демократию» — «Независимая газета», 31 марта 1994, с.3.
70. Н.Погодаев, О.Грибанова, Н.Коновалова «Новосибирская область в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
71. В.Ильин «Республика Коми в марте-апреле 1994 года» — «Политический мониторинг», №4, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
72. Ю.Кульчик «Этнополитическая ситуация в Дагестане» — «Политический мониторинг», №4, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
73. С.Рыженков «Ситуация в Волгоградской области» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
74. Беседа автора с секретарем администрации Алтайского края В.Рыжковым. Страсбург, 8 ноября 1993 года.
75. Л.П. «Тюменская область в марте 1994 года» — «Политический мониторинг», №3, часть 1, 1994.— М., ИГПИ, 1994.
76. О.Соколовский «С кого они уставы пишут?» — «Общая газета», №9, 1994, с.8.
77. Телевизионное обращение Президента России Б.Н.Ельцина к гражданам России 20 марта 1993 — «Известия», 23 марта 1993, с.1-2.
78. «Блок: Явлинский — Болдырев — Лукин. Предвыборная платформа» — М., 1993, с.7.
79. «Труд. Народовластие. Справедливость» (интервью с Г.Зюгановым) — «Правда», 4 ноября 1993, с.1.
80. «Партия российского единства и согласия в вопросах и ответах» — М., 1993.
81. «Политические партии и блоки на выборах» — М., «Интерлигал», 1993.
© Международный институт гуманитарно-политических исследований
[1] Здесь и далее термин «регион» употребляется в значении «субъект Российской Федерации» (либо соответствующее административно-территориальное образование, если речь идет о периоде до заключения в марте 1992 года Федеративного договора).
[2] По данным Центральной избирательной комиссии РФ (далее — Центризбирком) и Комитета по делам Федерации и региональной политике Государственной Думы Федерального Собрания РФ, на 1 мая 1994 года выборы в представительные органы власти прошли в 70 субъектах Федерации, еще в 4 — назначены на май-июнь 1994 года. Выборы в органы местного самоуправления состоялись в 47 субъектах Федерации. Кроме того, состоялись выборы глав исполнительной власти в республиках Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Северная Осетия, Чувашской Республике, Иркутской области, выборы глав местного самоуправления в Удмуртской Республике. В Республике Коми выборы главы республики назначены на май 1994 года, в Бурятии — на июнь 1994 года.
[3] Вопросы организации местного самоуправления выходят за рамки данной работы и требуют отдельного рассмотрения. Но нельзя не отметить, что Временное положение о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Московской области являлось весьма важным и интересным документом, в котором в первый (и пока единственный) раз в России была сделана попытка разграничения функций государственной власти и самоуправления (к сожалению, не доведенная до полноценной реализации).
[4] Мы опускаем более подробный анализ политической практики 1991-1993 гг. как выходящий за рамки данной работы. Некоторые аспекты этой проблематики рассмотрены в работах Института гуманитарно-политических исследований (ИГПИ) в рамках программы «Политический мониторинг» (см. [18-21]).
[5] Исключение — Верховный Совет Калмыкии, принявший решение о самороспуске по инициативе президента республики К.Илюмжинова еще в апреле 1993 года.
[6] Автору известен лишь один современный зарубежный аналог подобной практики — президент Танзании назначает половину парламента страны. Догоним и перегоним Африку!
[7] В конце 1993 — начале 1994 года освобождены от должностей не прошедшие аттестации представители президента в Хабаровском крае, Пензенской, Новгородской, Курганской областях, без официальной мотивировки — представитель президента в Приморском крае.
[8] Провалились на выборах в Совет Федерации председатель Совета Министров Бурятии, главы администраций Брянской, Пермской, Тамбовской и Читинской областей, Агинского Бурятского и Чукотского автономных округов.
[9] Исключение составила Москва, где «Выбор России» получил в городской Думе 19 мандатов из 35, по 1-2 депутата провели ПРЕС, РДДР и Гражданский союз.
[10] Справедливости ради подчеркнем, что в программах ПРЕС и ДПР содержался тезис об отделении местного самоуправления от государственных органов (хотя и без конкретной расшифровки).
|
|