Сергей РЫЖЕНКОВ

Регионализация:
подмена понятий или изменение сути?

Когда Институт гуманитарно-политических исследований в начале 1992 года приступил к региональному мониторингу, под регионализацией, которая не являлась предметом рассмотрения сама по себе, понималась совокупность политических, социальных, экономических, культурных, национальных процессов, происходящих в том или ином регионе и в регионах вообще, в которой (совокупности) усматривалось как спонтанное развитие специфических направлений, векторов, линий[1] данной территории и провинции в целом, так и стремление областей и республик к оформлению двусторонних отношений с центром. Подразумевалось, что процесс «регионализации» оправдан прежде всего как важная составляющая возможной общей оптимизации структуры государственного управления. Центральная региональная политика виделась как чисто тактическая и относящаяся только ко второму плану, то есть в форме более или менее соответствующих ответов на инициативы с мест. Грубо говоря, первоначальной интуицией было: регионы разные и процессы в них идут по-разному, а центр эти обстоятельства не учитывает.

По ежемесячным обзорам можно проследить, что описание субстанциональных параметров территориальных образований как доминирующее довольно скоро сменилось описанием по преимуществу теории и практики государственного управления на местном уровне, а затем и описанием реакции, во-первых, на центральные стратегии, затрагивающие интересы регионов, и, во-вторых, на собственно «регионализацию», провозглашенную центром.

Действительно, в течение 1992 года основным интересом при наблюдении процессов, происходящих, например, в Саратове и Саратовской области, были в основном специфические проблемы края, имеющие основание в его истории: проблема восстановления республики немцев Поволжья, социально-экономические аспекты конверсии, многоплановые изменения, связанные с раскрытием долгое время закрытого города, проблемы, связанные с претензиями французской государственной компании «Эльф-Акитен» на разработку заволжской нефти и т.п. И даже политические аспекты проблем государственных структур рассматривались как преимущественно следующие из местной традиции: противостояние по линиям область — город и исполнительная — представительная власти прежде всего. Подобная картина, но в иной конкретике наблюдалась и по Астраханской и Волгоградской области, а также и в других регионах, с положением дел в которых автор настоящего очерка знаком по отчетам коллег.

Кроме того, важно отметить, что в течение этого года отслеживалось развитие идеи конституирования Саратовской земли как субъекта Федерации, к концу года числящейся уже по пяти источникам (депутатская группа «Саратов» — городская организация ДПР — группа РПРФ — председатель облсовета Николай Макаревич — КП РФ (Миронов, депутат Госдумы); в порядке появления на временной сцене).

С начала 1993 года начинает преобладать и постепенно вытесняет «регионализацию» снизу процесс официальной «регионализации». С одной стороны, это подключало к проблеме администрации, но с другой стороны, устанавливало меру «регионализации» как степень полезности для Центра (отождествляемого со страной как целым). Кроме того, с конца 1992 года местная политическая деятельность как на государственном, так и на партийно-движенческом и стихийно-народном уровнях постепенно утрачивает самоопорность и переориентируется на проведение либо попытки гашения центральных инициатив и событий (фермеризация, ваучеризация, весенний политический кризис и референдум, события 21 сентября — 4 октября, выборы и референдум 12 декабря).

В этой связи нужно отметить подключение к проблеме многих академических политологических институтов, сориентировавшихся как раз на изучение «регионализации» в официальном понимании, издания специальной литературы по проблеме. Появление этого чисто конъюнктурного в своей основе интереса подчеркивает разнородность понятия и/или существа «регионализации», придавая ей вместе с тем статус объекта научного исследования, расчищая, расширяя для нее место, где ее можно обнаружить заинтересованным оком в большей многогранности.

Таким образом, после небольшого экскурса мы в предварительном плане получили ответ на начальный вопрос: существуют по крайней мере две тенденции в понимании «регионализации».

Для того чтобы прояснить вопрос далее, необходимо также коснуться темы «регионализации» в аспекте, который по определению отражается в материалах мониторинга по отдельным регионам весьма условно и частично, а именно в аспекте горизонтальных связей регионов.

Естественно, что в ежемесячных отчетах по тому или иному региону отслеживается только участие региональных лидеров в таких горизонтальных организациях и мероприятиях, как Союз российских городов, ассоциация «Большая Волга», Сибирское соглашение, Совещание председателей облсоветов и т.п.

Однако события 21 сентября — 4 октября однозначно выявили природу подобных институтов как имеющих к регионализации непосредственное отношение. Замечу сразу, что была выявлена тем самым и разорванность «регионализации»: подобного рода институты оказались недостаточно официальными для диалога с центром, будучи при этом вполне официальными в своем существе, что продемонстрировало разрыв в понимании «регионализации» как официального курса; и эти институты оказались далекими в своем понимании от «регионализации» снизу, поскольку до октябрьских событий сами рассматривали себя как простую сумму, как среднее арифметическое регионов вообще. Между тем позиционно, и это тоже показали события октября, подобные образования могли бы играть роль действительных посредников между региональными интересами и интересами центра.

Но и эта составляющая и вместе с тем этот этап «регионализации» еще не проливает свет на ее существо, как оно раскрывается само из себя ныне.

Выборы в Федеральное Собрание уже в своем окончании и в перспективе выборов в местные представительные органы поставили вопрос о новом прочтении «регионального» и «регионализации». Причем в контексте как бы нового отношения Центра к «регионализации» и ее юридическому аспекту — федерализации. «Как бы» означает в данном случае не оценку, а констатацию использования обычного политического приема центра, который, провозглашая «курс», далее интерпретирует его по мере изменения обстоятельств, ситуативно. Теперь регионализация для него — это окончательно то, чем не хочет и не может заниматься центр: губернская кухня, социальная политика, проблемы местной промышленности и жилищно-коммунального хозяйства — и только. Однако в связи с предстоящими выборами именно местническая карта в самом широком смысле будет разыгрываться. Если уже дежурный официальный регионализм шахраевского ПРЕСа может трактоваться как оппозиционный, то трактовка «местничества» с мест да еще в неизбежной педалированной редакции выборной кампании окажется «оппозиционной» и в глазах центра, и в глазах избирателя. И это будет вполне «перемигиваться» — взаимоиндуцироваться с реальностью.

Таким образом, мы видим, что подмен понятия «регионализация» и/или перемен его существа было во времени больше, чем мы могли предположить вначале:

— стихийная регионализация регионов, «местничествование» мест;

— частичная идеологизация и официализация этого процесса на местах же;

— создание структур на местах и в центре, занимающихся региональной проблематикой;

— провозглашение официального курса регионализации («центр реформ переносится на места»);

— поворот к ограничению [2] прав территорий (что не противоречит предыдущей стадии, поскольку поворот в данном случае можно рассматривать как ситуативную интерпретацию курса);

— начало борьбы территорий за региональные права (1-й этап — события 21 сентября — 4 октября, 2-й этап — выборы в местные представительные органы).

В пространстве регионализации мы обнаружили следующие зоны:

— стихийная;

— идеологически-интеллектуальная;

— официальная местная;

— официальная центральная;

— межрегиональная;

— структурная (в смысле спонтанной коррекции государственного управления).

Таким образом, если мы стоим на позиции существования «регионализации» как существенной проблемы самой по себе, то мы должны интерпретировать ее целое, исходя из всех изменений и составляющих, не исключая неудобные характеристики по мировоззренческим категориям и не выделяя особо тот или иной «вариант».

Почему имеет смысл именно теперь проговаривать эти достаточно самоочевидные для тех, кто хоть сколько-нибудь знаком с вопросом, вещи?

После значительного, мягко говоря, понижения статуса представительной власти, в том числе и на местах, и принятия Конституции «под центр» именно «регионализация» и «региональное» само становится тем местом, в котором по необходимости протекает согласование и борьба групп интересов, большая часть которых слабо представлена как в Основном законе, так и в структуре нынешней власти. «Региональное», «регионализация», становящееся, таким образом, главной политической площадкой, принимающее на себя роль политики вообще, также — и неизбежно — начинает выполнять функцию голоса «реальности», «здравого смысла», противопоставляя официальному праву не менее правовую основу народной традиции, писаному закону — агоральность [3].

Между тем центр, выступив с позиции силы, поставил себя вне политической конкуренции, сузив зону влияния регионов на принятие решений до лоббирования через новые законодательно-представительные структуры, имеющие сегодня скорее совещательный голос. Тем самым центр продемонстрировал усиление тенденции к прямой, непредставительной демократии, естественной оборотной стороне авторитаризма. Тем более, что основные каналы связи с «народом» — СМИ, и прежде всего электронные, — однонаправлены и находятся под жестким контролем центра. Нетрудно заметить, что Совет Федерации и Государственная Дума в этих условиях призваны с точки зрения центра быть не только декорацией, но и канализировать региональную активность.

Однако в нынешних российских условиях, когда политические партии и движения на местах не выражают ничьих интересов, кроме интересов их активистов, профсоюзы малодейственны, а массовых неполитических движений не сложилось, недовольство большинства населения, хорошо известное региональным руководителям, может приобрести «референдумное» значение.

Таким образом, центр может выбирать между двумя сценариями (оба традиционны для нашего государства и формально хорошо разработаны).

1. Центр продолжает говорить о «регионализации» и регионах:

а) имея в виду исключительно официальную версию, отождествляя ее с регионализацией вообще;

б) идя на формальные компромиссы, заключая невыполнимые соглашения и визируя неисполнимые местные программы.

2. Центр постепенно все меньше говорит о «региональном» и «регионализации», сводя проблему к чисто юридической и уже решенной, а затем и вообще замалчивая ее (тактика так называемого «серого террора»).

В условиях, когда право преимущественного толкования принадлежит центру, обе стратегии вполне реальны как в смысле практической осуществимости, так и в отношении результатов.

Впрочем, в этих «результатах», как их можно представить, — и прежде всего политических: покорность регионов, освобождение центра от ответственности — прочитываются цели центра, в число которых совсем не попадают декларируемые им приоритеты: демократия и рыночная экономика как средства для достижения благосостояния общества и обеспечения прав и свобод граждан. Так как — следует, видимо, произнести и это самоочевидное утверждение — невозможно представить, что центр сумеет сам все в огромной стране обустроить.

Таким образом, основание обустроителя должны занять региональные инициативные группы и лидеры. Другое дело, насколько такое желание и соответствующая компетенция у них наличествуют. Тем более, что они должны до определенного момента внешним образом следовать официальному курсу, не рассчитывая наверняка, что смогут-таки стать равноправными партнерами центра, то есть соучредителями государства.

Если в этих неблагоприятных для регионалистской политики условиях окажется невозможным одновременное поддержание относительной стабильности и целенаправленное накопление сил региональными лидерами и их союзниками на местах и в центре, то к периоду, когда встанет вопрос о переучреждении государства по направлению к реальности, голос провинции и региональных образований может оказаться значительно ослабленным и проблема «обустройства» вновь будет решаться исходя из наличных представлений о методах такового у новых лидеров, в то время как «регионализация» как метаметод структурного преобразования государственной системы, имеющий определенные традиции, основание в реальности и ориентированный на создание условий для реанимации самоорганизации общества и производства на новых принципах, мог бы сыграть одну из главных ролей.

Говоря о силе, я имею в виду тот факт, что центр 3-4 октября недвусмысленно заявил о том, что с регионами он будет готов договариваться только тогда, когда они как минимум будут столь же сильны, как и центр. Не допустить целенаправленного накопления самосознания и силы регионами, как показано выше, есть одна из главных политических задач центра. То, что центр тем самым ставит себя в положение колониалиста, если не оккупанта, его, как следует из событий 21 сентября — 4 октября, не смущает.

Именно ввиду подобных описанным следствий из проблемы воплощения «регионализации» в самом широком смысле и стоит обсуждать эту тему как имеющую самостоятельное и существенное значение в политической ситуации третьей Российской республики. Без такого обсуждения в наших условиях едва ли решаемы экономические, социальные, национальные, культурные проблемы без отказа от ориентации на демократические идеалы, создание национальной экономики рыночного типа, равноправное участие в мировом политическом процессе.

Наконец, еще один вопрос, который нуждается в прояснении и без ответа на который, хотя бы и предварительного, проблема «регионализации» так, как она представлена в настоящем очерке, остается более чем двусмысленной: кого и что, каких лидеров, руководителей, инициативные группы и структуры следует рассматривать и разуметь в качестве агентов регионализации?

Естественно, что наличные административные органы и лица вынуждены, независимо от желания, откладывать самоопределение в вопросе о регионализации в силу прямого запрета центра на подобные акты и процедуры. Однако это не должно означать — вопреки, может быть, «очевидности», — что эти органы и лица полностью неспособны в будущем и отчасти уже сейчас [4] к полулегальным усилиям по конституированию и учреждению подсистем «регионального». Другое дело, что мотивация и цели в этой сфере чаще связаны с прямым отстаиванием интересов различных групп и лиц внутри исполнительной власти, а не только с отстаиванием перед центром тех интересов региона, которые совокупно составляют минимум, необходимый для более-менее стабильного функционирования региона. Таким образом, в свете вышесказанного не следует считать нынешние административные структуры и персоны не только единственными, но и преимущественными агентами процесса.

Более последовательное и перспективное проведение и развертывание региональной темы, по всей видимости, будет принадлежать новым представительным органам. Тот факт (который сейчас кажется уже предопределенным), что эти органы не будут иметь существенного влияния на происходящее, далеко не фатален. Дело может обстоять так, что помимо трех ситуативных усилителей, о которых чуть ниже, само отношение к регионализации будет способствовать усилению или ослаблению политического влияния новых представительных органов.

Причем в одном из вариантов именно само обращение к теме создает условия для дистанцирования от центра и тем самым может стать своеобразным лифтом для поднятия на уровень ответственности и участия в принятии решений активным образом в общеполитическом смысле. Учтем, что это может произойти на фоне установок, заложенных в период выборной кампании, когда те или иные компоненты «регионального» будут превращаться в необходимые атрибуты большинства кандидатских программ и имиджей. Кроме того, нелишне напомнить, что институционализация новых органов, говоря, разумеется, строго идеалистически, но и основываясь на практике метаморфоз прежних представительных структур, будет делом рук самих избранных и того или иного выборного органа в целом. Плюс большая, нежели в центре, взаимосвязь и взаимозависимость политиков и групп интересов, ими выражаемых, большая близость к реальному социуму и чисто количественная теснота их рядов, что породит механизм (в случае даже предельного подавления активности, инициативности и значения новых представительных органов) обратной зависимости центра, диапазон которой будет определяться как названными выше факторами, так и элементарной персональной представленностью, то есть уровнем личной авторитетности и волевыми качествами избранных.

Как о само собой разумеющейся основе подобных поползновений следует сказать и о том, что новые представительные органы будут обладать тем несомненным преимуществом, которое сегодня дает сам акт избрания населением перед назначением сверху.

Таким образом, кажется несомненным, что сохранение, распространение и усиление темы «регионализации» будет исходить прежде всего от «подавленной» ветви власти. И именно в характере артикуляции этой темы эта ветвь сможет преодолеть собственную «неполноценность». Не исключено, что потенциальными (в худшей редакции процесса) союзниками местных регионалистов окажутся — через идеологическое воздействие Совета Федерации — местные главы администраций. И кажется почти абсолютно верным, что на уровне Государственной Думы идеология «регионализации» получит легальные каналы существования и развития.

В случае, если реальная картина будет хоть в какой-то степени соответствовать обрисованному положению вещей, то, скорее всего, до самореализации представительных органов власти в качестве таковых (чем бы такая самореализация ни оказалась на деле) вопрос о противостояниях, разладах, деструктивности внутри них вряд ли займет самостоятельное место (что можно наблюдать на примере той же Государственной Думы).

Традиционные и новые корпоративные структуры, обладающие тем или иным политическим весом на региональной арене, естественно будут отдавать предпочтение региональной тактике в той части, которая не противоречит их интересам. Более того, возможно, заданная таким образом мера регионализации и должна быть принята за золотую середину, так как будет фактически голосом самой реальности. Хотя и здесь согласование и борьба интересов будут замутнять процесс. Нетрудно заметить, что влияния, их характер и методы проведения, иные возможности воздействия на ситуацию различны у таких групп, как директорат промышленных предприятий, директорат ВПК, директорат АПК, армия (на уровне военных округов), КГБ (на областных, краевых и республиканских уровнях), профсоюзы, общественные и политические организации, средства массовой информации, структуры местного самоуправления (там, где они успели развиться), интеллектуально-аналитические политизированные группы и т.п. Отдельно следует сказать о криминально ориентированных структурах, которые паразитируют на любой полезной им идеологии и любых подходящих для них организационных формах — в силу их интеллектуальной неповоротливости они не сразу подключатся к разработке темы, но как только сочтут ее проведение отвечающим их интересам (а объективно, они столь же, если не более, заинтересованы в регионализации, но, разумеется на свой лад), они, адаптируя ее под себя, как это наблюдается сейчас с государственно-патриотической идеей, начнут ее агрессивное внедрение в политический обиход.

Сказанное обо всех этих структурах относится как к лобби-варианту, так и к воздействию на ситуацию не через административные или выборные органы.

В общем можно сказать, что содержательность ответа на вопрос об агентах регионализации определяется не статическим положением вещей и во многом даже не структурно и субстанционально, а через понятия позиции, жеста в практике региональной темы тех или иных существующих и потенциальных структур, организаций и персонажей региональной элиты в предельно широком смысле.