|
| Новое на сайте |
Михаил ГОРНЫЙ, Александр ШИШЛОВ
(Санкт-петербургское отделение центра «Стратегия»)
Организация власти и управления
в Санкт-Петербурге
взаимодействие органов власти,
населения и общественных организаций
В течение последних четырех лет в Санкт-Петербурге произошли огромные изменения в организации власти и управления, во взаимодействии властей, населения и общественных организаций. Наверное, важнейшим изменением является то, что жители города впервые за многие десятилетия получили возможность свободно участвовать в выборах и влиять на формирование и деятельность городской власти. Парадоксально, но именно этой возможностью горожане не пожелали воспользоваться весной 1994 года во время выборов Городского Собрания. Недостаточно эффективно, как представляется авторам и взаимодействие общественных организаций с органами власти, что затрудняет достижение их уставных целей. Данная работа имеет целью познакомить общественные организации с тем, как были организованы органы власти Санкт-Петербурга в последние годы, какова действующая система органов власти в городе и каких изменений можно ожидать в ближайшем будущем.
В настоящее время во всем цивилизованном мире организация власти и управления основана на следующих принципах:
— разделение и баланс властей;
— децентрализация власти.
Первый принцип означает, что имеются три ветви государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная — со своими функциями, полномочиями, сферой деятельности (компетенцией). Законодательная власть принимает законы, определяет правила и порядок расходования бюджетных средств, контролирует исполнение своих решений. Исполнительная власть в рамках принятых законов, установленных правил и порядка принимает исполнительно-распорядительные решения и организует их выполнение. Судебная власть осуществляет правосудие, контроль за соблюдением законов, разрешает конфликты между законодательной и исполнительной властями.
Второй принцип означает, что вопросы местного значения решаются не из центра, а на местах, самостоятельно, через систему органов местного самоуправления, отделенную от системы органов государственной власти. Согласно Европейской хартии местного самоуправления, оно отражает права и компенцию местных органов власти в рамках закона под свою ответственность решать местные вопросы, руководствуясь своими возможностямии интересами местного населения. Ясно, что решения должны приниматься с учетом мнения местных жителей и при участии их представителей. Соответственно органы государственной власти решают вопросы государства и руководствуются интересами не только местного населения, но прежде всего населения всей страны.
В Санкт-Петербурге имеются как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. До октября 1993 года в систему органов государственной власти входили: Петербургский горсовет — орган представительной (законодательной) власти, мэрия Санкт-Петербурга — орган исполнительной власти, городской и районные суды — органы судебной власти; представитель президента и отделения российских министерств и ведомств — территориальные подразделения федеральных органов государственной власти. В систему органов местного самоуправления входили районные Советы и районные администрации.
Рассмотрим кратко ситуацию в Санкт-Петербурге в 1993 году во время последнего периода работы Петербургского горсовета.
Наряду с «большим» Советом, состоящим из 360 депутатов, с 1992 года функционировал малый Совет, в который были избраны 33 депутата из состава большого Совета и, кроме них, председатель Совета и его первый заместитель вошли в малый Совет по должности. Малый Совет был постоянно действующим органом и обладал всеми полномочиями Совета, кроме избрания председателя Совета и постоянных комиссий, утверждения годового бюджета и т.п. Совет и малый Совет реализовывали обычные функции представительного органа государственной власти: бюджетную, нормотворческую и контрольную.
В городском Совете имелось 28 постоянных комиссий и комитетов, председатели которых избирались на сессии и, как правило, работали в Совете на постоянной основе. Комиссии имели отраслевую направленность и отражали все стороны городской жизни: законодательство, законность и правопорядок, работа Советов и самоуправление, экономика и финансы, экология и городское хозяйство, промышленность, социальные вопросы, жилье, наука, образование, права человека и многие другие (одна из комиссий, впоследствии упраздненная, занималась вопросами общественных организаций). Главной задачей комиссии была подготовка проектов решений к сессии Совета и заседаниям малого Совета. Хотя закон предоставлял право комиссиям Петербургского горсовета принимать по поручению Совета решения, обязательные для исполнения, за все время работы Совета этой возможностью воспользовались один раз (поручение комиссии по экологии и городскому хозяйству).
Исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга была мэрия (городская администрация) во главе с мэром Санкт-Петербурга. В мэрии имелось 23 отраслевых комитета, а также главные управления, управления и другие подразделения. Исполнительную власть в районах осуществляли районные администрации, подчиненные мэру, но подотчетные также и соответствующим районным Советам.
Мэрия была подотчетна и подконтрольна Петербургскому горсовету: Совет мог отменять распоряжения мэра, противоречащие законодательству или решениям Совета (в 1993 году было отменено около 6% от общего числа распоряжений мэра, в основном касающиеся вопросов распоряжения землей и городской недвижимостью).
В свою очередь мэр имел право опротестовывать решения Совета, адресованные городской администрации (в случаях, когда эти решения, по мнению мэра, противоречили законодательству или не были обеспечены соответствующими финансовыми и материальными ресурсами) и приостанавливать их действие до рассмотрения протеста Советом, а также обжаловать их в суде. Опыт судебных процессов между Советом и мэром в 1991-1993 годах показал, что истина чаще оказывалась на стороне Совета.
Совет имел право заслушивать должностных лиц мэрии, отчеты мэра. Совет был вправе выражать недоверие должностному лицу мэрии, в результате чего перед мэром ставился вопрос об освобождении сотрудника мэрии от должности. В случае, если недоверие было выражено должностному лицу, назначение которого утверждалось Советом, мэр был обязан освободить это лицо от занимаемой должности. Однако, в соответствии с действовавшим законодательством, Совет утверждал лишь руководителей органов внутренних дел, органов управления финансами и социальной защиты, комитета по управлению имуществом. Решение о недоверии самому мэру Совет мог принять 2/3 голосов от общего числа депутатов.
Разделение компетенции между Санкт-Петербургом и Россией определял Федеративный договор, согласно которому разделялись исключительная компетенция РФ, совместная компетенции РФ, совместная компетенции РФ и Санкт-Петербурга, собственная компетенция Санкт-Петербурга. В пределах совместной компетенции на федеральном уровне принимались основы законодательства, в рамках которых Санкт-Петербург осуществлял собственное правовое регулирование. В пределах собственной компетенции города Петербургский горсовет самостоятельно принимал нормативные правовые акты. Для реализации федеральных полномочий на территории Санкт-Петербурга имелись отделения федеральных исполнительных органов и представитель президента.
Функции законодательной и исполнительной властей в Санкт-Петербурге разделялись следующим образом. В пределах своей компетенции Совет принимал нормативные акты, определяющие правила и порядок осуществления функций города. Мэр издавал, следуя этим правилам и порядку, акты исполнительно-распорядительного характера. Совет мог контролировать исполнение своих решений, однако был не вправе вмешиваться в оперативную деятельность мэрии (отметим, что на практике Совет иногда вмешивался в деятельность мэрии и принимал исполнительно-распорядительные решения).
В октябре (9 октября 1993 года) указом президента прекращены полномочия районных в городе Советов народных депутатов, а 21 декабря 1993 года Указом президента №2252 прекращены полномочия последнего городского Совета России: Санкт-Петербургского городского Совета народных депутатов. Его функции переданы мэру Санкт-Петербурга. Таким образом, с 21 декабря 1993 года функции представительной и исполнительной власти в Санкт-Петербурге исполняет одно лицо: мэр А.А.Собчак. Функции представительных органов местного самоуправления (районных в городе Советов) возложены на глав районных администраций, которые в свою очередь непосредственно подчинены тому же мэру. Отметим, что подобная ситуация имела место в Санкт-Петербурге до 1846 г., однако представляется очень проблематичным воспроизведение ее в 1994 году.
В декабре 1993 года принята новая Конституция Российской Федерации, согласно которой Санкт-Петербург — город федерального значения. Это означает, что Санкт-Петербург — равноправный субъект РФ, имеющий систему органов государственной власти, и одновременно город, то есть административно-территориальная единица, население которой имеет все права на осуществление местного самоуправления. Таким образом, органы государственной власти Санкт-Петербурга дополнительно обладают правами и несут обязанности по выполнению функций местного самоуправления.
Согласно Конституции РФ, структура, функции полномочия и порядок работы органов государственной власти субъекта РФ определяются им самостоятельно в рамках Конституции и федерального закона (которого пока не существует). Субъект РФ самостоятельно определяет систему местного самоуправления на своей территории, причем принципы организации местного самоуправления регламентирует Конституция и федеральный закон, которого также пока нет. Таким образом, в настоящий момент система власти и управления в Санкт-Петербурге определяется Конституцией РФ и указами президента.
Остановимся подробнее на Указе президента №2252 21 декабря 1993 года, определяющем, какой станет в ближайшем будущем система государственной власти в Санкт-Петербурге, точнее, предлагающем «основные положения» этой системы.
Представительным органом государственной власти должно стать Городское Собрание (ГС), состоящее из 50 депутатов, избираемых населением на 2 года, осуществляющих свои полномочия без отрыва от производственной деятельности (освобождены лишь председатель ГС и его заместитель). Структура ГС подробно не описана, но указано, что Городское Собрание может иметь комиссии для подготовки отдельных вопросов. Права этого органа по выполнению бюджетной, контрольной и нормотворческой функций крайне ограничены.
Контрольная функция. Городское Собрание вправе принять решение о недоверии должностному лицу органа исполнительной власти города в случае систематического неисполнения им правовых актов города. (Решения по такого рода вопросам принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности ГС.) Мэр в двухнедельный срок рассматривает акт ГС и принимает (или не принимает) решение в отношении должностного лица. Городское Собрание вправе вернуться к обсуждению указанного вопроса не ранее, чем через 6 месяцев. В указе не описаны права ГС в отношении выражения недоверия мэру, зато подробно расписаны ситуации, при которых могут быть досрочно прекращены полномочия собрания, в частности такое решение может принять само собрание простым большинством голосов.
Нормотворческая функция. Проекты законодательных актов вносятся в ГС по инициативе его депутатов, мэра, членов правительства Санкт-Петербурга. Участие общественности в обсуждении проекта и порядок его прохождения до принятия в качестве правового акта Санкт-Петербурга в указе не описаны. Проекты всех законодательных актов города направляются из ГС на заключение мэру. Заключение мэра и его поправки рассматриваются собранием в обязательном порядке. При отрицательном заключении рассмотрение правого акта откладывается на 2 месяца для доработки и согласования. Поправки мэра включаются в проект, если не будут отклонены 2/3 голосов от общего числа депутатов собрания. Для повторного принятия документа в прежней редакции также требуется 2/3 голосов. Распоряжения мэра и постановления правительства направляются в ГС, которое вправе обратиться к мэру с предложением о внесении в них изменений, а также обжаловать их в судебном порядке.
Бюджетная функция. Мэр представляет бюджет на сессии ГС. Городское Собрание принимает бюджет и отчет о его исполнении. Однако, как указывалось выше, при изменении любой статьи либо любой суммы в проекте бюджета мэр вправе сделать поправку, восстанавливающую первоначальный текст, для отклонения которой требуется 2/3 голосов.
Очевидно, что если будет реализован рекомендуемый в указе порядок, то ГС будет лишь совещательным органом при мэре, не способным самостоятельно реализовывать функции представительной власти. Поэтому первой задачей ГС должно стать установление, в соответствии с Конституцией России, собственных полномочий и полномочий мэра.
Исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга является правительство Санкт-Петербурга, которое возглавляет мэр Санкт-Петербурга. Помимо правительства исполнительную власть в Санкт-Петербурге осуществляют отраслевые (комитеты и департаменты) и территориальные (районные администрации) органы, создаваемые мэром.
Структура правительства Санкт-Петербурга в настоящее время определена распоряжением мэра от 16 марта 1994 года №241-р «О правительстве Санкт-Петербурга».
Мэр определяет состав и порядок деятельности правительства, является его председателем, назначает и снимает с должности его членов, может внести на рассмотрение либо снять с рассмотрения правительства любой вопрос, несет персональную ответственность за его работу. Перед кем ответственность и в чем она выражается, ни в указе президента, ни в распоряжении мэра не говорится.
Отметим, что формирование правительства Санкт-Петербурга происходит в настоящее время, причем его состав и структура мэрии меняются довольно часто, поэтому приведем здесь схему мэрии, структуру и состав правительства Санкт-Петербурга на начало мая 1994 года (см.ниже).
В соответствии с этой схемой у мэра (он же — председатель правительства) имеются три первых заместителя: председатель комитета по экономике и финансам, председатель комитета по городскому хозяйству и председатель комитета по внешним связям. Кроме них в правительство входят три заместителя мэра — председатели комитетов по управлению городским имуществом, по социальным вопросам и руководитель аппарата правительства, председатели комитетов по культуре, председатели комитета торговли и продовольствия, комитетов по градостроительству и архитектуре, начальник секретариата, начальник управления юстиции, начальник ГУВД.
Задачи и функции структурных подразделений мэрии, их состав, структура, порядок работы определены в Положениях о структурных подразделениях, утвержденных мэром. Заметим, что до декабря 1993 года, согласно закону «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», схему управления городом и структуру мэрии должен был утверждать Совет по представлению мэра.
Комитет по управлению городским хозяйством. Основными задачами и функциями комитета являются:
— обеспечение устойчивости функционирования и развития подведомственных комитету отраслей городского хозяйства;
— обеспечение взаимодействия подведомственных комитету предприятий, учреждений, организаций;
— организация разработок и реализация программ развития жилищного, дорожного, мостового хозяйства, транспорта, инженерного обеспечения и благоустройства;
— выполнение функций заказчика в отношении работ по реконструкции объектов городского хозяйства;
— обоснование необходимости и очередности строительства объектов городского хозяйства;
— разработка мероприятий по предупреждению и ликвидации аварий на объектах систем жизнеобеспечения города, организация выполнения этих мероприятий.
Комитет по внешним связям. Основными задачами и функциями комитета являются:
— координация деятельности органов государственного управления в области международных и внешнеэкономических связей, разработка и обеспечение выполнения проектов социально-экономического развития города в части внешних связей;
— координация работы по вопросам обеспечения пребывания иностранных учащихся в городе;
— определение приоритетных направлений вложений иностранных инвестиций в экономику города и области, подготовка проектов по привлечению иностранных инвестиций в агропромышленный комплекс города и региона, в развитие объектов туризма и гостиничного хозяйства, игорного бизнеса;
— разработка проектов создания и развития таможенной инфраструктуры, региональных связей со странами СНГ и ближнего зарубежья, по подготовке и переподготовке специалистов.
Комитет экономики и финансов. Основными задачами и функциями комитета являются:
— обеспечение городского хозяйства финансовыми ресурсами, необходимыми для эксплуатации и развития города;
— формирование стратегии социально-экономического развития города, разработка единой концепции и прогнозов такого развития;
— формирование основных направлений финансовой, в том числе бюджетной, политики в Санкт-Петербурге;
— планирование доходов и расходов городского бюджета и исполнение бюджета;
— обеспечение эффективного использования производственного и научного потенциала, природных, трудовых, материальных и финансовых ресурсов города, создание условий для развития предпринимательства в городе;
— координация работ по созданию в Санкт-Петербурге рынка ценных бумаг;
— составление сводного финансового баланса Санкт-Петербурга;
— проведение государственной политики цен.
Комитет по социальным вопросам. Основными задачами и функциями комитета являются:
— определение научно обоснованной стратегии развития социальной политики в городе;
— определение стратегии развития молодежной политики в городе;
— создание и обеспечение эффективного функционирования государственной системы социальной помощи и защиты населения;
— привлечение всевозможных средств для обеспечения прожиточного минимума всем жителям Санкт-Петербурга;
— организация реабилитации групп социального риска;
— определение потребностей в кадрах учреждений системы социальной защиты населения, организация их подготовки и переподготовки;
— создание городского фонда занятости и защиты от безработицы;
— разработка и осуществление программ по развитию в Санкт-Петербурге народного образования, здравоохранения, физкультуры и спорта.
Организационный комплекс (в него входят секретариат правительства, комитет по обращениям и жалобам граждан, управление делами и другие вспомогательные службы, а также территориальные органы исполнительной власти).
Территориальные органы исполнительной власти (районные администрации) должны осуществлять функции и полномочия в соответствии со ст.31 закона «О местном самоуправлении в РФ», причем в настоящее время — функции как представительного, так и исполнительного органа местного самоуправления (то есть должны ведать всеми вопросами районного значения). На практике они реализуют функции и полномочия, возложенные на них мэром. Отметим, что административно-территориальное деление города в настоящее время также определяется мэром единолично (например, образование Адмиралтейского и Центрального районов Санкт-Петербурга).
Комитет по обращениям и жалобам главной задачей имеет рассмотрение жалоб, обращений, заявлений и предложений, направляемых в мэрию.
Комитет по управлению городским имуществом. Этот комитет имеет двойное подчинение, он подотчетен как мэру Санкт-Петербурга, так и Госкомимущества РФ. Основными задачами и функциями комитета являются:
— проведение приватизации объектов государственной и мунициальной собственности;
— управление и распоряжение объектами государственной и муниципальной собственности и землей;
— создание, реорганизация и ликвидация государственных предприятий;
— содействие созданию инвестиционных фондов, холдинговых компаний;
— составление земельного баланса, осуществление деятельности по ведению земельного кадастра и мониторинга земель.
Комитет по культуре. Основными задачами и функциями комитета являются:
— развитие Санкт-Петербурга как одного из центров духовности в РФ;
— сохранение и дальнейшее развитие научно-технического и культурного потенциала города;
— развитие туризма в условиях перехода к рыночной экономике;
— участие в подготовке и переподготовке специалистов для науки, культуры, туризма;
— содействие кино- и видеообслуживанию населения;
— регистрация СМИ, предназначенных для жителей города.
Комитет торговли и продовольствия. Основными задачами и функциями комитета являются:
— обеспечение города промышленными и продовольственными товарами и услугами;
— содействие в развитии межрегиональных поставок, в развитии пищевой и перерабатывающей промышленности для обеспечения города продовольствием;
— контроль за соблюдением правил торговли и защита прав потребителей;
— создание резервных запасов продовольствия;
— создание коммерческой сети многопрофильной оптовой и розничной торговли потребительскими товарами и сырьевыми ресурсами.
Комитет по градостроительству и архитектуре. Главной задачей этого комитета является разработка и осуществление градостроительной политики Санкт-Петербурга.
Кроме этих структурных подразделений имеются небольшие подразделения, подчиненные непосредственно мэру. Из них наибольший интерес представляет Управление по связям с общественностью. По-видимому, именно с этим управлением должны установить контакт и взаимодействовать общественные организации, именно это управление должно помогать общественным организациям в их деятельности, обеспечивать учет общественного мнения при принятии управленческих решений.
Согласно распоряжению мэра, решения правительства принимаются коллегиально голосованием и оформляются в виде постановлений правительства, которые подписывает мэр. Все постановления правительства, равно как и распоряжения мэра, подлежат экспертизе и обязательному предварительному визированию юридическим комитетом. Постановления правительства, равно как и распоряжения мэра, подлежат обязательному опубликованию в установленном порядке. К сожалению, следует признать, что эти положения пока существуют только на бумаге, а в реальной жизни распоряжения мэра часто противоречат действующему законодательству и далеко не всегда публикуются.
Порядок доступа общественности к информации о готовящихся распоряжениях мэра и постановлениях правительства действующим законодательством не определен. На практике такой порядок определяет мэр и его аппарат. В результате можно сказать, что доступ общественности к какой бы то ни было информации крайне затруднен.
Помимо органов государственной власти Санкт-Петербурга на территории города продолжают действовать отделения федеральных органов исполнительной власти: представитель президента, территориальные отделения правительственных министерств и ведомств.
Законодательный процесс в Санкт-Петербурге в настоящее время сводится к изданию распоряжений мэра и постановлений правительства Санкт-Петербурга, абсолютно бесконтрольному со стороны граждан, общественных организаций и их представителей.
Следует подчеркнуть, что существующая в настоящий момент в Санкт-Петербурге ситуация никоим образом не может считаться удовлетворительной. Принцип разделения властей закреплен в Конституции РФ и признан во всем цивилизованном мире как один из главных принципов демократического общества. Этот принцип дожен быть реализован и в Санкт-Петербурге, поэтому одной из основных и первоочередных задач ГС должно стать принятие Устава Санкт-Петербурга, в котором (а не в указе президента) закреплялась бы система государственной власти и местного самоуправления на территории Санкт-Петербурга. Эта система должна соответствовать принципу разделения властей, должна сделать исполнительную власть подотчетной и подконтрольной власти представительной, не позволяя в то же время представительной власти вмешиваться в оперативную деятельность исполнительных органов.
Еще раз повторим здесь, что система власти и управления Санкт-Петербургом до декабря 1993 года была далека от идеала, однако, на наш взгляд, она была неизмеримо лучше, чем после роспуска Петербургского горсовета.
Выборы в Городское Собрание Санкт-Петербурга 20-21 марта и 3 апреля 1994 года определили лишь 24 депутатов из 50. Таким образом, по крайней мере до осени 1994 года (до возможных довыборов ГС) в Санкт-Петербурге не будет ни полноценного представительного органа государственной власти, ни местного самоуправления, ни, соответственно, разделения и баланса властей.
Применение термина «закон» к нормативным актам регионального уровня (точнее, уровня субъекта РФ) является новым для России, и стало возможным после принятия новой Конституции РФ. Законы Санкт-Петербурга будут приниматься представительным органом государственной власти Санкт-Петербурга по вопросам ведения Санкт-Петербурга как субъекта РФ, а также по вопросам совместного ведения Санкт-Петербурга и РФ в соответствии с Конституцией РФ и законодательством РФ. При этом законы Санкт-Петербурга, принятые в рамках вопросов ведения города, имеют приоритет над федеральными законами в случае, если между ними возникает противоречие (ст. 76 ч.6 Конституции РФ).
До принятия новой Конституции РФ понятия закона Санкт-Петербурга, строго говоря, не существовало. Нормативные акты в соответствии с законом РФ «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации» принимались городским Советом (решения Совета, малого Совета) и мэрией (распоряжения мэра). При этом граница между сферами правового регулирования Петербургского горсовета и мэрии Санкт-Петербурга была установлена действующим законодательством недостаточно определенно, что порождало постоянные конфликты между представительной и исполнительной властью. Однако основные нормативные решения в 1990-1993 гг. принимались Петербургским горсоветом. В качестве примеров, помимо бюджетных решений, можно привести Положение о порядке государственной регистрации предприятий и физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью (решение малого Совета от 23 апреля 1992 года №102), Временные правила уличной мелкорозничной торговли в Санкт-Петербурге (решение малого Совета от 3 июля 1992 года №214), Правила благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в Санкт-Петербурге и на территориях, административно подчиненных Петербургскому горсовету (решение малого Совета от 26 июня 1992 года №202), решения о введении городских налогов и сборов (целевой сбор на содержание правоохранительных органов, налог на рекламу, лицензионные сборы за право торговли вино-водочными изделиями и др.), Положение о продаже имущества Санкт-Петербурга и городских контрактов на инвестиционных торгах (решение малогоСовета от 20 октября 1992 года №307) и многие другие.
В качестве примеров нормативных актов, принятых мэром, можно привести Положение о Санкт-Петербургской подсистеме предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (распоряжение от 5 октября 1992 года №921-р), Положение о порядке установки мемориальных досок в Санкт-Петербурге (распоряжение от 2 апреля 1993 года №315-р), Положение о центре контроля качества продовольственных и косметических товаров (распоряжение от 1 июля 1992 года №614-р), приказ «О государственном лицензировании инжиниринговых услуг на территории Санкт-Петербурга» (от 1 февраля 1993 года №8-п).
Петербургский горсовет, обладая правом контроля за деятельностью мэрии, в принципе имел возможность отслеживать исполнение принимаемых решений. Для этого могли использоваться различные методы получения информации — непосредственные обращения и жалобы граждан, целевые депутатские проверки, запросы, расследования, заслушивание отчетов должностных лиц на заседаниях комиссий, комитетов, малого Совета, сессии большого Совета. Однако Совет не обладал реальными механизмами воздействия на городскую администрацию и ее чиновников, которые заставляли бы их исполнять принимаемые решения в полной мере. Следует отметить, что и Совет не проявлял должного внимания к проблеме контроля за исполнением принятых решений. Так, например, созданная в 1992 году в Совете контрольная комиссия не сконцентрировала свое внимание на контроле за исполнением решений, принятых Советом, а распыляла свои усилия по многим направлениям, превратившись в своего рода городское бюро жалоб.
Важнейшими механизмами контроля за исполнением решений являются механизмы ответственности должностных лиц и граждан за неисполнение решений. Однако существовавшие меры административной ответственности (штрафы) за нарушение решений Совета и мэра (например, ст. 64 закона «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации) были и остаются крайне незначительными, а кроме того, процессуальная сторона их применения является не вполне определенной. Поэтому в судебной практике не было серьезных дел о привлечении к ответственности за нарушение решений Петербургского горсовета и распоряжений мэра.
Что касается дисциплинарной ответственности должностных лиц администрации за нарушение нормативных решений, то в этой сфере ситуация оказалась еще хуже, поскольку отсутствовали законные способы воздействия со стороны Совета на должностных лиц мэрии. Совет не имел возможности отстранить от должности чиновников даже в случае систематического нарушения ими действующего законодательства и решений Совета. Примером такой правовой беспомощности Петербургского горсовета может служить решение Совета о выражении недоверия председателю жилищного комитета мэрии В.В.Данилову (решение малого Совета от 13 марта 1992 г. №70). После принятия этого решения В.В.Данилов продолжал работать в той же должности почти год и лишь 1 марта 1993 года был от нее отстранен распоряжением мэра.
Трудно ожидать серьезных изменений в практике выполнения нормативных правовых актов, если механизмы ответственности не станут реальными. Некоторые предложения по созданию таких механизмов ответственности предложены в проекте Устава Санкт-Петербурга, разработанном в 1992-1993 гг. рабочей группой Петербургского горсовета. Так, в проекте Устава заложена возможность установления законом Санкт-Петербурга ответственности за невыполнение решений городских властей, предложена процедура выражения Советом недоверия должностным лицам мэрии за недобросоветное исполнение обязанностей или нарушение действующих правовых актов, причем выражение недоверия влечет обязательное отстранение должностного лица от занимаемой должности.
Важным элементом соблюдения режима законности, выполнения существующих законов и нормативных актов должен быть общественный контроль. В правовом государстве не должны оставаться без внимания жалобы и заявления граждан, общественных организаций о нарушениях установленного порядка. К сожалению, в последние годы не было создано новых, адекватных времени правовых механизмов, обеспечивающих общественный контроль за исполнением законов и нормативных актов. Система органов народного контроля была ликвидирована, а главным документом, определяющим порядок рассмотрения жалоб и обращений, остается Постановление Президиума Верховного Совета СССР, принятое еще в 1980 году.
Процедура подготовки решений нормативного характера как в Совете, так и в мэрии хотя и предусматривала некоторые формальные стадии (например, согласование проектов решений в отраслевых подразделениях Совета или администрации), тем не менее не предоставляла достаточных гарантий от принятия неэффективных, несогласованных, а в некоторых случаях и явно ошибочных решений. Отсутствовали правовые механизмы предварительной экспертизы проектов решений, полностью отсутствовала общественная экспертиза, что нередко приводило к конфликтам после принятия решений. Особенно часто конфликты с общественностью возникали в связи с решениями об использовании земельных участков, зданий, магазинов и т.п. Зачастую решения о землеотводе, о новом строительстве, об условиях инвестиционных торгов, о планах приватизации и др. принимались без согласования с депутатами от соответствующих избирательных округов, с должностными лицами районных администраций. Тем более о подготовке подобных решений не были осведомлены жители и общественные организации.
Наиболее подробно были определены правила подготовки проектов решений малого Совета (регламент малого Совета, приложение к решению малого Совета от 12 мая 1992 г. №124). В соответствии с регламентом, проекты решений должны были быть снабжены пояснительной запиской-обоснованием, а перед рассмотрением направлены на заключение в юридическое управление Совета (на предмет сответствия законодательству) и на согласование в соответствующие комиссии Совета, а также в городскую администрацию (для анализа по существу вопроса). Рассмотрение проекта решения без согласования указанных органов допускалось лишь в случае неполучения ответа в течение 10 дней.
Проекты нормативных актов в большинстве своем готовились постоянными комиссиями и комитетами, рабочими группами или президиумом Совета. Достаточно много проектов было подготовлено по инициативе и при участии мэрии Санкт-Петербурга (адресная программа капитального строительства, городская программа приватизации, правила торговли, большинство решений, связанных с дополнительным выделением бюджетных средств и др.). Как правило, проект нормативного акта сначала обсуждался в соответствующих комиссиях и комитетах либо в рабочих группах, затем он выносился на заседание малого Совета или сессию большого Совета. На заседании малого Совета присутствовали представители всех заинтересованных в данном вопросе организаций (если их не было, то принятие решения обычно откладывалось), заслушивались мнения всех сторон перед голосованием.
Голосования по проектам нормативных актов, как правило, были открытыми и не поименными, то есть представители средств массовой информации, общественности хотя и присутствовали на заседаниях, однако не могли узнать, как проголосовал тот или иной депутат. По предложению отдельных депутатов могло проводиться поименное голосование (оно действительно проводилось по наиболее важным вопросам). Результаты голосования, где было видно, как голосовал тот или иной депутат, хранились в секретариате сессии или малого Совета и были доступны для сведения депутатов горсовета, а через них и для СМИ и общественности. Напрямую для общественности эти сведения были практически недоступны. Крайне редко результаты поименных голосований (главным образом по политическим вопросам) публиковались в газетах и доводились таким образом до жителей города.
Следует подчеркнуть, что,несмотря на указанные недостатки, при принятии решений в Совете у заинтересованных сторон была возможность высказать свои аргументы в открытом заседании, в присутствии журналистов. В этом смысле процесс принятия решений в представительном органе существенно отличается от процесса принятия решений в администрации, где распоряжения могут готовиться и подписываться «за закрытой дверью».
В соответствии с законом «О краевом областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» на заседаниях Совета могли присутствовать представители средств массовой информации, трудовых коллективов, общественных объединений, граждане. Что касается администрации, то законодательные гарантии гласности ее деятельности практически отсутствуют.
В отдельных случаях при подготовке наиболее важных решений Совета (например, Устав города, программа приватизации, правила торговли, концепция градостроительного развития Санкт-Петербурга и др.), организовывались предварительные слушания. О слушаниях давались объявления по радио, в газетах, к участию приглашались специалисты, представители заинтересованных организаций и общественности. Перед вынесением на заседание малого Совета или сессию большого Совета проект нормативного акта дорабатывался с учетом замечаний, высказанных на слушаниях. Однако даже при условии объявления о слушаниях через СМИ интерес к слушаниям жителей и общественных организаций был крайне низким. Возможно, виной тому было неверие в собственные силы, в возможность повлиять на решение у общественных организаций и жителей.
С другой стороны, следует понимать, что не всегда общественное обсуждение способствует нахождению оптимальных решений, особенно в случае «непопулярных», но экономически неизбежных решений или решений, ломающих стереотипы, сформировавшиеся за десятилетия. Примером тому может служить общественное обсуждение проекта решения о начале приватизации жилья, которое было организовано по инициативе Совета весной 1991 года. Результатом явилось половинчатое решение и затягивание начала приватизации жилья.
Тем не менее очевидно, что необходимы правовые гарантии предварительной экспертизы решений. В упомянутом выше проекте Устава Санкт-Петербурга предлагается обязать органы власти публично объявлять населению о важнейших готовящихся к рассмотрению проектах решений по кругу вопросов и в порядке, устанавливаемом Петербургским горсоветом. Причем нарушение такой процедуры подготовки решения может являться основанием для отмены соответствующего решения в судебном порядке по иску любого жителя Санкт-Петербурга.
Публикация и вступление в силу решений Петербургского горсовета регулировалось решением малого Совета от 18 июня 1992 г. №171. Однако это решение в полной мере не исполнялось. Правила публикации и вступления в силу распоряжений мэра (а теперь и постановлений правительства Санкт-Петербурга) отсутствуют до настоящего времени. Следует отметить, что публикация в газетах принятых решений и распоряжений стала крайне затруднительной после отказа Совета от прав учредителя газет «Вечерний Петербург» и «Невское время». В настоящее время из городских газет лишь «Санкт-Петербургские ведомости» имеют в качестве одного из учредителей орган государственной власти — мэрию Санкт-Петербурга. Существуют также ежемесячные журналы — бюллетени «Вестник Санкт-Петербургского городского Совета» и «Вестник мэрии Санкт-Петербурга». Однако редакции этих вестников публикуют нормативные акты и иные материалы по существу в соответствии с собственным пониманием значимости тех или иных документов. Неурегулированность вопросов опубликования и вступления в силу нормативных актов приводит к серьезным конфликтам. Одним из ярких примеров может служить предвыборная кампания в ГС, в ходе которой мэром неоднократно менялось Положение о выборах без соответствующих и своевременных публикаций. Существующее неудовлетворительное положение вещей с публикацией городских нормативных актов, вероятно, имеет несколько причин: незаинтересованность нынешних властей в информировании горожан, недостаток бюджетных средств, необходимых для опубликования, пассивность и незаинтересованность жителей в правовой информации.
Представляется, однако, что наведение порядка в опубликовании нормативных актов, более того, целенаправленное разъяснение и своего рода пропаганда местного законодательства совершенно необходимы для построения гражданского общества. Одним из практических шагов могла бы стать организация специального бюллетеня, издаваемого властями и распространяемого среди горожан бесплатно.
Разрешение конфликтов, возникавших в случае несогласия представительной и исполнительной властей (Петербургского горсовета и мэрии Санкт-Петербурга) по вопросам применения нормативных актов, происходило в нескольких формах:
— исправление акта органом, его издавшим, в соответствии с претензиями другой стороны;
— отмена Петербургским горсоветом распоряжений мэра или нижестоящих Советов в случае их прямого несоответствия законодательству или решениям горсовета;
— судебное разбирательство в случаях, если решение Петербургского горсовета опротестовано мэром или прокурором города;
— сохранение статус-кво, когда решение или распоряжение формально сохраняет силу, но фактически не исполняется.
Наиболее часто конфликты возникали в сфере распоряжения землей и недвижимостью города (именно в этой сфере отменено наибольшее число распоряжений мэра).
Из судебных разбирательств между Петербургским горсоветом и мэрией одним из ярких примеров может быть конфликт по решению 9-й ессии Совета от 28 июня 1991 г. №26 «О порядке распоряжения нежилым фондом в Ленинграде».
Общественные организации в Санкт-Петербурге, как правило, не получают дотаций из городского бюджета. Однако практикуются непрямые дотации в форме налоговых льгот или льгот по арендной плате и оплате коммунальных услуг (см., например, решение малого Совета от 5 февраля 1993 года №38 «О льготах по оплате эксплуатационно-коммунальных услуг»).
Обычно основными источниками финансирования общественных организаций являются членские взносы, пожертвования граждан и организаций (в том числе иностранных), доходы от коммерческой деятельности. Имеются примеры деятельности «полуобщественных» организаций типа фонда возрождения Петербурга, Мариинского фонда и т.п., использующих протекционистскую политику городских властей.
Ряд общественных организаций имеет собственные (учрежденные ими) средства массовой информации (например, «Солидарность» — газета профсоюзов, «Час пик — газета Союза журналистов).
Отражение деятельности общественных организаций в ведущих петербургских газетах («Санкт-Петербургские ведомости», «Невское время», «Вечерний Петербург», «Смена», «Час пик»), на телевидении и радио носит бессистемный характер и зависит главным образом от личных пристрастий редакторов и журналистов и от причин коммерческого характера.
В целом влияние общественных организаций (в том числе политических партий) на деятельность городских властей весьма незначительно. Примеры успешного влияния связаны с деятельностью организаций, состоящих из активных людей, готовых приложить серьезные усилия для достижения своих целей, обычно связанных с защитой имущественных прав. Так, организации воинов-афганцев добились выделения им зданий в центре города для реконструкции и последующего заселения. Организация, объединяющая людей, пострадавших от афер с ваучерами, добилась выделения денег из внебюджетных фондов для компенсации потерь.
В последнее время предпринимаются попытки сформировать в Санкт-Петербурге так называемую Общественную палату, состоящую из представителей общественных организаций. Согласно одному из предложений, такая палата формируется на базе избирательных объединений, участвовавших в выборах в ГС. Предлагалось также создать такую палату при представителе президента. Однако и в том и в другом случае эта палата будет являться не более чем декоративным органом, не обладающим полномочиями и, очевидно, будет служить лишь прикрытием для политических маневров отдельных лидеров. В то же время существуют возможности реально привлечь общественные организации в целях более полного учета интересов жителей Санкт-Петербурга. Один из вариантов был предложен в проекте Устава Санкт-Петербурга — создать специальный совещательный орган — Экономический и социальный совет Санкт-Петербурга, формируемый по строго определенной в Уставе города процедуре, а не произвольно, подобно Общественной палате. На рассмотрение такого Совета в обязательном порядке должны вноситься для дачи заключений проекты важнейших решений, затрагивающих интересы горожан.
Подводя итоги, можно сказать, что существующее в Санкт-Петербурге положение в области взаимодействия властей с населением и общественными организациями, так же, как и сама организация власти в городе, далеки от идеала и не соответствуют демократическим принципам, обеспечивающим стабильное развитие общества в интересах граждан. Представляется, что общественные организации могут сыграть важную роль для изменения такого положения. От позиции и действий общественных организаций в этой области зависит, в частности, и эффективность в реализации их собственных уставных целей.
© Международный институт гуманитарно-политических исследований
|
|