Политический мониторинг :: Выпуски политического мониторинга :: Текущий месяц

 

Новое на сайте

Наиль МУХАРЯМОВ, Ольга СЕНАТОВА

Центр и регионы:
опыт предотвращения конфликтных ситуаций

Договор Татарстана с Россией
и его политические последствия

Берите суверенитета столько,
сколько сможете проглотить!

Б.Н.Ельцин, Казань, 1990

 

Подписанию первого Договора между Российской Федерацией и одним из ее субъектов — Республикой Татарстан — предшествовал трехлетний переговорный процесс, инициированный татарстанской стороной.

20 августа 1990 года в Казани Верховным Советом ТАССР единогласно была принята Декларация о суверенитете Татарстана. Сразу после принятия этого акта была сформирована комиссия, призванная подготовить Договор с Россией. Шли месяцы, Верховный Совет республики готовил новую Конституцию, принятую в конце 1992 года, в марте того же года прошел республиканский референдум о суверенитете и международной правосубъектности, подтвердивший Декларацию. Все призывы руководства республики к России о необходимости заключения Договора оставались без ответа до конца 1993 года. В республике не проводились российские референдумы 1991 и 1993 года, федеральные выборы.

Вопросами, требовавшими решения России и Татарстана, весной 1992 года были: статус Татарстана в России (по Конституции республики она — «ассоциированный член РФ»), уровень международной правосубъектности республики, гражданство, государственный язык, степень экономической самостоятельности, судебная и прокурорская вертикаль. Вопросы гражданства (республиканское стало включенным в российское), двух государственных языков — татарского и русского, единства суда и прокуратуры и подчинение этой системы Москве при согласовании кандидатуры прокурора были решены осенью 1992 года Верховным Советом Татарстана, не дожидаясь Договора.

Осенью 1993 года переговорный процесс оживился; к февралю 1994 года в разное время были подписаны межправительственные конкретизирующие соглашения о разработке и добыче нефти, по вопросам собственности, о взаимном делегировании полномочий в оборонных отраслях промышленности, о таможне, об организации и транспортировке нефти и продуктов нефтеобработки, о взаимодействии в области охраны окружающей среды, о политике в области образования, о бюджете, о банковской системе, о внешнеэкономической деятельности, о борьбе с преступностью, о военном строительстве. Этими документами определена сфера исключительной компетенции республики во внешнеэкономической деятельности (право заключения торгово-экономических соглашений с иностранными государствами, право привлечения различных кредитов под собственные гарантии и т.д.); в области налоговых взаимоотношений с Россией — возможность передачи в Центр не более трети всех поступлений; в банковской сфере — главным образом право дифференцировать ставки централизованных кредитов и право Национального банка Республики Татарстан выступать от имени Банка России на межгосударственном уровне. Кроме того, квота на продажу нефти отныне достигает трети от объема нефтедобычи — около 8 млн. тонн (для сравнения: в Башкортостане — 14%). Республика Татарстан, таким образом, получила право самостоятельной стратегии и тактики при переходе к рынку (при «мягком» вхождении в него). Нельзя забывать и о том, что такие уступки возлагают на руководство республики полную ответственность за итоги этого курса. Таким образом, и этот вопрос был снят.

 

15 февраля 1994, после личных переговоров в январе президентов Ельцина и Шаймиева и обещания последнего провести в республике федеральные выборы, был наконец подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан».

Заключенный Договор, несмотря на трехлетнюю «выдержку», все же противоречит статье 61 Конституции Республики Татарстан («Республика Татарстан — суверенное государство, ассоциированное с Российской Федерацией на основе Договора...») в части значения терминов «объединенности» с Россией (по Договору) и «ассоциированности» с ней. Документ также оставляет без внимания вопрос международно-правовой субъектности Республики Татарстан, не нашедший отражения в Договоре (но закрепленный итогами референдума 21 марта 1992 года). Эти вопросы оставлены вне правового поля, в случае конфликтов в будущем они могут быть решены только Конституционным судом, причем неясно — России или Татарстана — о верховенстве тех или иных законов в республике в Договоре также не говорится.

Несмотря на все эти особенности, Договор явился важнейшим этапом политического развития как Татарстана, так и России.

Каково же отношение к Договору различных политических групп в республике и как повлиял Договор (и отношение к нему) на их судьбу?

 

По мнению руководства Республики Татарстан, Договор — это закономерный итог демократического реформирования Федерации на началах ее неизбежной асимметрии, учитывающей зрелость и потенциал различных субъектов.

Выступая 2 марта 1994 года в Нижнекамске, Минтимер Шаймиев подчеркивал, что «отныне суверенные, равноправные два государства — Россия и Татарстан — объединены в одно на основе своих конституций и положений самого Договора». Акцент ставится в данном случае на межгосударственном характере Договора.

Лидеры Татарстана отмечают, что благодаря этому акту, во-первых, удалось сохранить целостность России, во-вторых, «успокоить население». В-третьих, Россия закрыла для себя путь развития как унитарного государства.

 

Представители татарской (да и часть русской) лояльной местному руководству интеллигенции восприняли Договор положительно, акцентируя внимание на признании таких ценностей, как стабильность, этнополитический мир, разрядка напряжений в системе взаимоотношений «Казань — Москва», «татары — русские» (в 1991-92 годах уровень межнациональной напряженности в республике, особенно в Казани, был весьма высок).

Прагматический подход к Договору характерен для национальной гуманитарной интеллигенции, еще недавно склонной к «мягкому» национализму, влиятельных фракций мусульманского духовенства, центристски настроенных бизнесменов.

Так, председатель административного совета Торгово-промышленной палаты Республики Татарстан весной 1994 года говорил: «...для меня и людей бизнеса не так важно содержание Договора, как сам факт его появления....Нам будет гораздо проще решать многие вопросы. Сегодня международные организации размещают огромные суммы по линии всевозможных западных инвестиционных фондов... Они идут через российское правительство — и почти все эти средства проходят мимо Татарстана».

Таким образом, курс республиканского руководства на урегулирование взаимоотношений с Москвой имеет достаточно обширную социально-интеллектуальную опору, встречает несомненное одобрение по принципу «лучше так, чем никак» в среде неполитизированной части общества. В итоге — упрочение легитимности правящей элиты как объективный факт политического развития Республики Татарстан — на местных выборах 1995 года здесь победила «партия власти», в Госсовет попали все главы администраций и всего два представителя оппозиции — национальной и федералистско-демократической.

 

Представители татарской национальной оппозиции восприняли Договор однозначно негативно.

Как капитуляцию перед имперским Центром осудили договор 655 делегатов (в числе которых 144 — из стран СНГ), участвовавшие в работе II Всетатарского курултая 19-20 февраля 1994 года. Как заявила избранная на нем председателем Милли Меджлиса (Национального собрания) Фаузия Байрамова, «мы потерпели поражение, и с заключением 15 февраля Договора в Москве республика отброшена в 1989 год». И лидеры национальной оппозиции не ошиблись — к середине 1995 года их идеи утратили популярность, а сами они оказались не без помощи представителей местной элиты выброшены на обочину политической жизни. Возможно, что в результате ухудшения экономического положения представители национал-радикалов вернутся в политику, но это вряд ли произойдет скоро. Договор в буквальном смысле выбил почву из-под ног националов.

 

Оценка Договора теми, кто ассоциирует себя с демократической и федералистской ориентацией, двойственна.

С одной стороны, признается его оппортунистически-ситуативная значимость. Худой мир лучше доброй ссоры. Принимается во внимание и очевидный эффект от Договора — снятие напряженности, упрочение связей между Казанью и Москвой. С другой стороны, документ вызывает здесь контраргументы, достаточно резкую критику.

Комплекс доводов сводится к нескольким тезисам:

— Договор готовился в тайне;

— нератифицируемый документ наделяется силой, превышающей обе конституции;

— Договор за пределами Федеративного договора не решает ни одной проблемы между Татарстаном, имеющим Конституцию «де факто» независимого государства, и Россией;

— Договор невоплотим в жизнь из-за принципиальной несовместимости двух конституций, обе из которых им признаются в качестве правовой основы взаимоотношений между РТ и РФ.

Так, лидер федералистского течения, депутат ВС РТ и Госдумы Иван Грачев, писал: «Договор между Москвой и Казанью формально допускает двойную интерпретацию. В нем нигде не зафиксировано — прямо, недвусмысленно и однозначно, — что федеральные полномочия распространяются на территорию Татарстана... В долгосрочной перспективе Договор может стать плацдармом как для разрушения Российской Федерации, так и для ее укрепления». Суждения эти верны, но непопулярны — в Верховном Совете Татарстана представители данного течения собирали до трети голосов, в нынешнем же Госсовете они получили одно место...

 

Какова же оценка Договора и его значение для России в целом?

Общество и политики отнеслись к Договору по-разному, зачастую противоположно. Для одних Договор стал знамением распада России («Ни в одном государстве мира — в том числе в федеративном — целое не заключает договоров со своими частями», — заявляет член Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике Владимир Лысенко), для других — добрым знаком, устраняющим избыточную подозрительность и страхи. Кому-то он видится как шаг от опасной черты, кому-то представляется правовым кощунством и национальным предательством. Споры, похоже, утихнут еще очень не скоро.

С.Шахрай писал в 1994 году в газете «Сегодня» (25 февраля 1994 года): «Что касается Татарии, то его (так в тексте) руководство заслужило титул «локомотива» федеративных отношений. Тот, кто готов проделать тот же путь и скрупулезно подготовить аналогичный договор, — пожалуйста, следующий в этом ряду» (позже Шахрай изменил свою точку зрения и отныне считает, что договоры с субъектами Федерации заключаться не должны, а опыт Татарстана применим только в ситуации с Чечней). Сергей Михайлович тем не менее оказался пророком — договорный процесс в России набирает темпы, уже заключены договоры с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Северной Осетией. Готовится ряд других аналогичных документов, пойти по этому пути готовятся и области. Этот процесс, безусловно, нуждается в регламентации, процедуре согласования договоров и соглашений с законодательной ветвью власти, должны быть выработаны механизмы контроля исполнения договоров с обеих сторон, но важнее другое — «процесс пошел».

Договор России и Татарстана сделал главное — продемонстрировал бескровный путь разрешения острого внутреннего конфликта, который не сходил со страниц прессы в 1992 году, когда кое-кто всерьез рассматривал возможность введение в Казань «ограниченного контингента» из Приволжского Военного округа. Бесспорно, в заключенном Договоре есть весьма существенные правовые изъяны, более того, равноправие субъектов Федерации нарушается в бюджетной сфере — налоги с республики существенно меньше общероссийских, — правда, по словам экс-спикера ВС Ф.Мухаметшина, в 1991-1993 годах «республика вообще ничего не платила». Договоры как форма взаимоотношений имеют одно немалое достоинство.

Технология трехлетних переговоров и согласительных процедур может и должна служить моделью для разрешения региональных конфликтов — и не только в России, не зря термин «модель Татарстана» стал широко использоваться и получил международный резонанс.