Сергей РЫЖЕНКОВ

Реформа местного самоуправления
в российской провинции

Политика и практика, интересы и перспективы[1]

1.    СЕЛЬСКИЕ АДМИНИСТРАЦИИ

Начну с пары цитат из тривиальнейшего репортажа о буднях сельской глубинки.

«Пожалуй, каждому селянину известно, в каком положении пребывают нынче местные органы самоуправления. Сельской власти не хватает средств даже на самое необходимое. На государство же надежды никакой — оно само не знает, где взять деньги. Как выжить в такой ситуации? Многие местные администрации области поняли, что надеяться можно только на себя...

Администрация Усть-Бузулукского сельсовета Алексеевского района (Волгоградской области. — С.Р.) в какой-то мере может служить в этом смысле примером».

«Особое затруднение с деньгами местное самоуправление испытывает в последнее время, когда на свои хлеба оно взяло всю инфраструктуру станицы. Сейчас на его содержании средняя школа, детский комбинат, участковая больница, сельский Дом культуры и другие учреждения. Прошлогодние долги администрации на их содержание составили около 40 миллионов рублей. И нынче уже набежало несколько миллионов рублей»[2] (курсив везде мой. — С.Р.).

Итак, «местные органы самоуправления», «сельская власть» (но при этом как бы отделяемая от государственной), «местные администрации», «администрация сельсовета», «местное самоуправление» — все эти понятия употребляются как синонимы. Такое смешение и предполагается действующим законодательством, включающим в себя Закон РФ о местном самоуправлении в Российской Федерации 1991 года, послеоктябрьские 1993 — начала 1994 года указы президента, соответствующие статьи Конституции РФ. Но по смыслу понятно, что в статье, откуда взят фрагмент, речь не идет ни о чем ином, как о низшем звене «исполнительной вертикали» государственной (назначаемой) власти. Правда, при этом имеются отсылки и к вводимым новым областным Законом нормам об организации местного самоуправления.

Характерно, что вместе с этой «путаницей» подается классическая фактология, в частности помимо объектов «социалки» перечислены предприятия, расположенные на территории поселка: линейно-производственное управление магистральных газопроводов, ремонтно-техническое предприятие, автоколонна, несколько мелких коммерческих фирм. И приводятся слова главы администрации Усть-Бузулукского сельсовета М.И.Зоткина: «В начале каждого года мы твердо договариваемся, что они могут сделать для улучшения инфраструктуры станицы, строительству и ремонту жилья, дорог, газификации». Вряд ли традиционно советское тут также отделимо от новационно-местносамоуправленческого. И надо сказать, что и в законе 1991 года, и в проекте федерального закона, и в законе Волгоградской области статьи, например, о договорах с предприятиями буквально совпадают.

Далее речь идет о внебюджетном фонде администрации, «бюджете местного самоуправления» и тому подобных вещах, омонимичных тексту любого из проектов федеральных законов и волгоградскому областному закону об организации местного самоуправления, но и не противоречащих действующим нормам.

Некоторые реалии снова возвращают к однозначности российской системы управления, но при этом все равно возможность отнесения к контексту реформы (мотив формирования местного бюджета) сохраняется:

«В Усть-Бузулукской проживают в основном люди, работающие в сельскохозяйственном акционерном обществе. Средняя зарплата полеводов и животноводов не превышает 50-70 тысяч рублей. Да и эти-то выдают с опозданием в 3-4 месяца. Откуда же быть налогам с работающего населения?» Казна местной администрации обеспечивает 10% расходной части бюджета, 90% дотирует районный бюджет, «который тоже иждевенец: получает немало средств из областной казны».

Итак, перед нами — сплав социально-коммунальных проблем сельской жизни с нынешними (послеоктябрьскими) управленческими реалиями, но поданными как бы сквозь призму местносамоуправленческой фразеологии в новой ее редакции.

Другой пример странного сплава (на том же уровне сельской администрации) — сочетание выборности главы и... совмещения двух постов в хуторе Белогоровский Кулымженского района той же Волгоградской области. Вот как соединяет несоединимое (в теории) председатель и глава Вадим Александрович Киреев:

«Несмотря на скудость сельского бюджета, нам удалось сохранить социалку, полностью проплачивать расход газа, содержать ее работников за счет частичного финансирования из колхозной кассы».

«Совмещение двух постов заставляет болеть душой не только за производство и работающих, но и жителей хутора. Более оперативно и не так болезненно решать самые неотложные вопросы. Не делить людей на бюджетников и колхозников — все наши. Тем более, что каждый теперь наделен земельным паем и заинтересован в работе своего надела в составе коллективно-долевой собственности в колхозе «Большевик»» [3].

Опять мы видим взаимопересечение колхозной схемы и избранных мест из нового областного законодательства — двусмысленность касается и избрания (это может быть и демократическая процедура, и советско-колхозная практика), и тех же договорных отношений с хозяйствующими субъектами (которые в данном случае устанавливаются как бы между различными сторонами души главы-председателя), и мотива близости власти к людям (в чем риторика местного самоуправления следует партийно-советским традициям).

В обоих случаях речь, разумеется, не может идти ни о какой системе местного самоуправления, но столь же разумеется, что речь идет как бы о правофланговых его, опередивших прочих, то есть как бы уже о неком переходном периоде, который в то же время уже есть не просто прообраз будущего, но в каком-то смысле свершившийся факт, хотя чем эта система отличается от предыдущей, можно только догадываться.

2.    РАЙОННЫЕ (СЕЛЬСКИЕ) ГЛАВЫ

В конце сентября 1994 года в Саратове проходила международная конференция «Земство и современность: Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации», организаторами которой выступили Российское земское движение, Конгресс местного и регионального управлений Совета Европы, администрация Саратовской области. Главы администраций сельских и городских районов, присутствовавшие на ней, предпочли отмолчаться. Впрочем, их непонимание происходящего выразила председатель Александровской сельской администрации Саратовского района, эмоционально доказывавшая «от сохи», что лучше всего оставить все как есть, то есть сохранить «исполнительную вертикаль», укрепив ее законодательно.

В целом контраст был разителен: весьма продвинутые в вопросах теории местного самоуправления разработчики федерального думского проекта, мэры маленьких городов (из Кемеровской и Московской областей), участвующих в неком эксперименте Миннаца, «земцы», участники движения территориального общественного самоуправления, высокие должностные лица (вице-премьер правительства, председатель Верховного Совета Мордовии, пензенский и саратовский губернаторы) — все показали, что в принципе хорошо разбираются в проблеме[4]. Молчаливые управленцы нижнего уровня только в кулуарах позволяли себе грубую критику в адрес выступавших.

Их можно было понять: то, о чем с трибуны говорилось как о полноценной, хотя бы и только виртуальной, но порой как бы и актуальной реальности, мало соответствовало повседневной практике, официально основанной на принципе «исполнительной вертикали» и регламентирующейся бумагами (в которых используется схожая, но далеко не во всем, с употреблявшейся на конференции терминологией), а неофициально базирующейся на сложной системе полулегальных, нелегальных и условно легальных личных, служебных, структурных связях, угрозу каковым это новая терминология, ощущалось, несет.

Шокировало то, что бюджет предполагалось формировать снизу, то, что управление на местах переставало быть не только частью «вертикали», но вообще не являлось ступенью государственной власти»... Каждый пропускал все сказанное через сито конкретных обстоятельств своей местности: у одного налогооблагаемая база столь незначительна, что бюджетная свобода для него попросту неприемлема, у другого есть сильный конкурент на грядущих выборах, третий представлял, как его перестают слушаться главы поселковых администраций... Кто-то искал аналогии с ушедшими в прошлое Советами, кто-то напрягал воображение, чтобы представить себе описываемые докладчиками земства. Как экзотику воспринимали доклады иностранных гостей.

В общем, на этот момент в среде малых начальных людей наблюдалась растерянность, непонимание.

В Саратове спустя пару месяцев глав администраций собрали в областном центре и, по некоторым сведениям, почти открытым текстом объяснили, что бояться особо нечего, что контроль над ситуацией можно сохранить, что от них самих зависит, каково будет это страшное новшество, да и как еще посмотреть — такое ли уж это новшество[5].

Действительно, нельзя было не заметить, что фундаментальные основы — предметы ведения, территориальные принципы, отношения с предприятиями, расположенными на территории, и т.п., пересмотру в новой системе не подлежат.

И вообще становилось ясно, что новый закон сможет и будет работать только в той части, в какой соответствует послеоктябрьским реалиям и в какой-то степени советской практике 1990-1993 годов (с возможной перспективой деградации в доперестроечные времена).

Никакие новации, западные стандарты и земские мотивы, финансовая самостоятельность и организационная независимость не имеют шансов на существование вне появления иной судебной системы, иных принципов формирования бюджета и налоговой системы, закрепленных в соответствующих законах; без закона и соответствующего ему процесса разделения полномочий и собственности между Центром и регионами, между регионами и составляющими его территориями и т.д. и т.п.

И получается, что система местного самоуправления весь неопределенный период свершения нынешней реформы будет такой, какой захочет ее видеть районный, сельский, городской начальник, каким бы словом он ни назвался.

Общий «закрытый» стиль Саратова при соприкосновении с московской страстью к говорению породил молчание глав, которое так и не прервано, хотя характер этого молчания более чем за полгода существенно изменился. Гораздо более публичный Волгоград — как только аналогичный саратовскому период недоумения был преодолен — заговорил о местном самоуправлении как бы на московский лад, но вроде как приспосабливаясь к местным условиям.

Бросается в глаза, что характеризуемая как административно-директорская областная Дума принимает вопреки мнению главы обладминистрации Закон об организации местного самоуправления, а публикации в прессе после принятия закона демонстрируют уверенность низовых глав в себе и своем будущем[6].

В период работы над законом и его «всенародного» обсуждения низовые главы сумели переварить его и принять новые правила, которые он несет. Пришло понимание, что стратегически на уровне своего района, поселка можно, в чем-то адаптируясь к новым управленческим стандартам, адаптировать прежде всего их к реальности — путем расстановки акцентов, умолчаний в одних сферах и подчеркиваниях в других, путем рутинизации, демагогического опевания и т.п. Тем более, что в своей реалистической части (то есть не зависящей от принятия других законов и проведения других реформ) новый закон принципиально не отличается от действовавшего до ельцинских указов.

Наличие двухлетнего переходного периода в волгоградском законе[7] такой оптимизм только укрепило.

Явными приметами «взятия ситуации под контроль» стали прошедшие кое-где выборы глав, лавиной обрушились всевозможные отчеты перед населением, двусмысленность ситуации с принятием закона, — то есть он уже действует, но именно как некий маяк — позволяет именовать существующее местное управление местным самоуправлением уже в новом смысле, что явно «освежает» вполне традиционную подачу типов сельских и районных начальников[8].

То есть дело обстоит так, что инициатива Центра перехватывается и, определенным образом истолкованная — самим фактом опережающего применения, то есть такого применения, которое по сути неответственно и необязательно, накладывается на реалии и подгоняется к ним. (Надо ли говорить, что в Центре, прежде всего правительственно-президентском, такой исход дела недовольства не вызовет?)

3.    МЭРЫ

Наиболее заметными фигурами в сложившейся системе местного самоуправления являются мэры. Не буду останавливаться на факторах, которые делают их ключевыми фигурами системы, — они очевидны (от количественно-ресурсного до карьерно-перспективного). Отмечу только, что в связи с их заметностью и значительностью все те механизмы, приемы, способы, которые используются на более низком уровне и которые описаны выше, запускаются мэрами с большей степенью сознательности и ориентированы на выполнение более комплексных, стратегических по преимуществу, задач. Но это именно то же самое по сути «приземление» новаторских тенденций в сфере местного самоуправления с использованием очевидных слабостей возникающего демократического института с целью отсрочки какого-либо «перелома».

Есть, конечно, внешне не вмещающиеся в нарисованную картину факты. Так, например, мэр Волгограда Юрий Чехов сумел добиться назначения выборов в органы городского самоуправления на октябрь 1995 г. При этом его союзником стала областная администрация, которая с таким упорством еще недавно сопротивлялась принятию Закона об организации местного самоуправления в Волгоградской области и ощущала со стороны Чехова персональную политическую угрозу №1.

На самом деле эта резкая метаморфоза вполне укладывается в предложенную схему. Известно, что Ю.Чехов одновременно критиковал областной закон о местном самоуправлении и вместе с тем был активным сторонником скорых выборов в органы местного самоуправления. Изменение же позиции областной администрации в отношении новой системы местного самоуправления, выразившееся в принятии решения о выборах в октябре, похоже на типичную административно-политическую «двухходовку»: сопротивление до упора, а после «поражения» — резкий перехват инициативы. В результате законопроект достаточно «выдержался» (содержательно и просто во времени), а после его превращения в закон было грех не расширить возможности свободы маневра[9], особенно в предощущении двухлетнего переходного периода.

Для Чехова избраться сейчас в случае немедленной реализации федерального или областного закона в благоприятном для него (закона) законодательном и политическом контексте значило бы столь серьезную «перестройку» всей системы управления городским хозяйством, что оставалось или пытаться выбраться из кресла (Ю.Чехов — член Совета Федерации), или уйти в тень, или «пуститься во все тяжкие». Но в ситуации, когда все остается как есть, но представить это можно как нечто принципиально новое и пользоваться в зависимости от ситуации наиболее удобными сочетаниями двух систем, предпочтительнее тактический риск быстрых выборов. А за два или четыре года, к началу нового цикла реформы местного самоуправления, можно будет надлежащим образом подготовиться или оставить это поприще ради более высокого кресла.

4.    ИНЫЕ ГРУППЫ И ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

Конечно, описанное — только схема. В различных регионах проистекание конкретных событий иное — и во времени и по форме. Но даже в регионах, где на первый план в связи с местным самоуправлением выходит политическая борьба (реставрация Советов, например, во Владимирской или Омской областях или конфликт представительной и исполнительной власти в Саратовской или Кировской областях[10]), проблема урезания реального содержания реформы местного самоупраления до воспроизведения той или иной прежней модели, предпочитаемой по разным причинам конфликтующими сторонами, остается базовой (или, по крайней мере, существенной).

В этом смысле принятый Думой законопроект «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», равно как и принятые либо принимаемые областными представительными органами законы о местном самоуправлении вернее было бы считать чем-то вроде деклараций или манифестов.

Как и все предыдущие попытки законодательно ввести ту или иную систему местного самоуправления в СССР, а позже в России, этот раунд законотворчества, скорее всего, должен закончиться в пользу бытующей практики в этой сфере, не приведя к появлению подразумеваемого, а порой и открыто провозглашаемого соответствия новой системы стандартам развитых стран.

Правда, в этом отношении следует подчеркнуть ценность нынешней законодательной деятельности именно как попытки открытого обращения ко всем заинтересованным лицам и организациям, а также попытки создания основного экспертного текста-сценария возможного развития событий, то есть в деле артикуляции проблемы, введения особого языка ее описания, классификационных рубрик, разбивки проблемного поля на более-менее явные предметно-категориальные поля. При этом важно, что целеполагание происходило в некой как бы практической проекции.

Единственным «гарантом» более «оптимистического» с точки зрения учредителей нового порядка в этих раскладах могли бы выступать те самые местные сообщества, которые как бы основой местного самоуправления и являются. Они могли бы противостоять вместе со своими избранниками губернаторам, а сами по себе сдерживать местный авторитаризм чиновников-самоуправленцев. Однако сейчас и еще неопределенный срок население будет пребывать в такой же неопределенности относительно того, что же это такое «местное самоуправление» и с чем его едят, в которой какое-то время пребывали главы.

Естественно, что в «момент икс», как и в случае с райглавами, произойдет осознание населением своих самоуправленческих и общих интересов, но — в лице наиболее активных и энергичных граждан, уже подвизающихся на той или иной общественной или коммерческой стезе. Произойдет частичное слияние низового управленческого аппарата и новых активистов, и интерес этой новой корпорации вряд ли будет тождествен общим интересам большинства населения. В Саратовской области даже заложена норма избрания, обрекающая органы местного самоуправления на самостоятельность от мнения большинства членов местных сообществ, — достаточно прийти на избирательные участки 25% избирателей — и наиболее близкая народу власть произведена на свет.

Выводы из всего вышесказанного могут показаться банальными и слишком общими, однако проговорить их лишний раз[11] не помешает.

Во-первых, представляется очевидным, что любая достаточно резкая реформа нуждается в систематической предварительной экспертизе, и не только со стороны соответствия международным юридическим нормам и бытующей за рубежом практики, но и со стороны соответствия наличной социальной и политической ситуации; причем доля независимых экспертиз должна быть по крайней мере равной доле экспертиз так или иначе заинтересованных либо ангажированных лиц и институтов. Впоследствии должны быть созданы условия для постоянного отслеживания развития ситуации на тех же условиях.

Во-вторых, реформа, затрагивающая интересы всего населения, в случае выявления у последнего непонимания ни сути реформы, ни ее основных целей, задач и путей их осуществления должна со стороны инициатора реформы (государства) получить соответствующее просветительское, рекламное, если угодно, оформление.

Если экономически это невозможно, то, видимо, с реформой лучше повременить, ибо дешевая реформа дешевой так и останется в результативном смысле.

 

 

 

© Международный институт гуманитарно-политических исследований