|
| Новое на сайте |
Татьяна ЛАНЦОВА
Сплоченность депутатского корпуса и представителей всех фракций нижней палаты в критике экономической политики исполнительной власти определила судьбу отчетов правительства об исполнении бюджета.
Думой был отклонен правительственный законопроект, в котором распределялись доходы, расходы и источники финансирования дефицита федерального бюджета на первый квартал 1996 г. [1]. Правительственный законопроект о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета не был одобрен: 277 депутатов (61,6%) проголосовали за его отклонение. Инициатором внесения в парламент законопроектов правительства о ходе исполнения бюджета по кварталам была сама Дума: данные законопроекты должны были облегчить работу парламента по контролю за выполнением бюджета.
Проект постановления, признающий неудовлетворительной деятельность правительства по исполнению бюджета в 1 квартале, был принят 71% депутатов [2].
В центре критики депутатов оказались действия правительства по исполнению доходной части бюджета: такого разрыва, как в 1 квартале 1996 г., между запланированным уровнем сбора налогов и реально собранным не было никогда. В 1 квартале 1996 г. недобор налогов в бюджет составил 20-25 трлн. руб. (в доходы федерального бюджета было собрано 70% от запланированного). По данным Комитета по бюджету Думы недосбор налогов за 2 последних месяца составил 11 трлн. руб. (для сравнения: недоимка за предыдущий квартал не превышала 1,6 трлн. руб., за весь 1995 г. - 20 трлн.). По всей видимости, дело не столько в плохой работе налоговых инспекций, сколько в объективной зависимости показателей уровня налогообложения и поступлений в бюджет: на определенном этапе увеличение налоговых ставок приводит не к росту налоговых поступлений, а к их сокращению.
Состояние доходной части бюджета послужило основанием для критики практики правительства, получившей в период предвыборной кампании угрожающий для бюджета страны размах - предоставления новых налоговых льгот, новых кредитов и отсрочек по платежам предприятиям и регионам, и без того имеющим крупную задолженность перед правительством (на 2/3 недоимки в доходную часть бюджета "разрешены": это отсроченные посредством общих постановлений Правительства, индивидуальных решений Правительства и Минфина платежи). Президент в ходе предвыборной кампании предоставил регионам и отраслям льготы, которые, по неофициальным оценкам некоторых высших должностных лиц, на треть сокращают против планируемого доходную часть бюджета на 1997 г. Правительство приняло решения о предоставлении отсрочек на 14 трлн. руб. ( из них 8 трлн. приходится на крупнейшие нефтегазовые кампании).
Во-первых, нижнюю палату парламента не устраивают избранные правительством источники покрытия бюджетного дефицита. Депутаты согласились с требованием Комитета по бюджету ограничить заимствования на внешнем и внутреннем рынках; в 1 квартале за счет внутренних и внешних займов привлечено 10 трлн. руб. - это годовой предел по допустимому внутреннему и внешнему долгу. Что касается внутреннего займа - высокая доходность государственных ценных бумаг (она резко возросла и с марта намного превышает уровень инфляции) отвлекает потенциальных инвесторов от капиталовложений, следовательно, замедляет экономический рост. По внешним займам Дума отмечает, что в том объеме, в котором они были произведены в первом квартале, они подлежат ратификации парламентом (их объем превышает 100 млн. долл.) - согласно принятому закону о внешних заимствованиях.
Во-вторых, Думу не устраивает сложившаяся практика финансирования государственных инвестиций (большая часть расходов на инвестиции и поддержку отраслей отнесены на вторую половину года, что в условиях нереальности запланированных на тот период доходов означает и отказ в финансировании этих статей бюджета). Из 34 трлн. запланированных на 1 квартал инвестиций в первом квартале было выделен только 1 трлн. (3% годовой программы инвестиций). Дума ответила отказом на предложение Правительства найти средства на финансирование программы по восстановлению экономики и социальной сферы Чеченской Республики (3,7 трлн. руб.) за счет сокращения всех государственных инвестиций (на 12%).
И третье. С целью пополнения доходной части бюджета депутаты предложили Правительству отменить постановление о замене экспортных пошлин на внутренние акцизы. По оценке Комитета, подобная замена грозит потерями бюджету в 17 трлн. руб. (в соответствии с постановлением правительства, с 1 июля полностью отменяются экспортные пошлины: они замещаются увеличением налогов (косвенных - акцизов) на нефть, бензин, электроэнергию). В нижней палате рассматривались предложенные Правительством изменения и дополнения в закон "Об акцизах", которые предусматривали компенсацию бюджетных потерь в связи с отменой экспортных пошлин через введение акциза на электроэнергию и бензин.
Решение по правительственному законопроекту в Думе было принято под влиянием следующих соображений:
-во-первых, повышение акцизов на бензин и электроэнергию означает повышение потребительских цен, увеличение темпов инфляции, следствием чего будет ухудшение финансового состояния предприятий промышленности. Кроме того, позиция левого большинства по данному вопросу приобрела и идеологическую окраску: экспортные пошлины снимаются под давлением МВФ, Европейского Сообщества, а потери компенсируются за счет предприятий и населения.
-во-вторых, обсуждение этого вопроса обострило споры о распределении прав и полномочий между правительственными структурами и законодательной властью. Недовольство депутатов вызвал тот факт, что правительство приняло решение в обход и в нарушение закона о бюджете. Правительство приняло решение о снижении и отмене таможенных пошлин уже после принятия бюджета на 1996 г., в котором закреплялась иная налоговая и таможенная политика, а также вопреки договоренностям Согласительной комиссии, подписанным представителями Федерального Собрания и правительства о сохранении действовавшего в 1995 г. уровня экспортных пошлин и уровня акцизов. По мнению же правительства, в данной области оно имеет право действовать самостоятельно.
Профильный комитет - Комитет Государственной Думы по бюджету - рекомендовал отклонить правительственный законопроект, что и было поддержано депутатами (за отклонение проголосовали 317 депутатов - 70,4%).
Помимо традиционного разделения депутатов по партийно-фракционному принципу, в ряде случаев не менее существенным является и "профессиональная" принадлежность депутатов к определенному комитету.
Примером может служить противостояние Комитета Думы по бюджету депутатским требованиям по увеличению расходов по бюджетным статьям. В мае-июне бюджетному Комитету Думы пришлось противостоять потоку депутатских законопроектов, предполагающих увеличение финансирования тех или иных отраслей, возражать против увеличения непредусмотренных в бюджете расходов по выплате задолженности по зарплате и списанию задолженности сельхозпредприятий по кредитам, дополнительной поддержке АПК, надбавок к пенсиям - что не находило поддержки среди депутатского корпуса.
В Комитет представлено 10 законопроектов от депутатов по повышению расходов по различным бюджетным статьям, что, по словам председателя подкомитета по бюджету О.Дмитриевой, предполагает увеличение бюджетных расходов на 104 трлн. рублей.
Противодействие законопроектам и поправкам к ним, поступающим со стороны депутатов и комитетов (которые, по словам М.М.Задорнова, принимаются столь же или еще более “свободно", чем аналогичные действия Президента и правительства), стало одним из основных направлений работы Комитета.
Предложенный Комитетом по образованию и науке законопроект о внесении изменений в бюджет (предполагающих увеличение расходов на науку и образование на 15 трлн. руб.), несмотря на протесты Комитета по бюджету был принят в мае в первом чтении. За отрицательное заключение Комитета по бюджету проголосовали только 11,8% депутатов (53 чел.), против - 42,2% (190 чел.) В июне он рассматривался во втором чтении.
Комитет по бюджету предложил ограничиться тем, чтобы сделать все статьи бюджета по науке и образованию защищенными (что должно реально улучшить их финансирование в условиях недофинансирования всех расходных статей бюджета) и отклонить все предложенные ко второму чтению поправки, поскольку он не видит возможности поиска дополнительных источников доходов, а все предложения по увеличению бюджетных расходов считает пустой декларацией. Эта позиция понимания среди депутатов не встретила.
При доработке законопроекта ко второму чтению депутаты предложили включить в него ряд дополнительных расходных статей; поправки депутатов предполагали увеличение расходов еще на 30 трлн. Комитет по труду и социальной политике предложил включить в этот же законопроект поправки, предполагающие увеличение бюджетных расходов на 55 трлн. руб. Различные комитеты представили поправки по увеличению бюджетных расходов, непосредственного отношения к науке не имеющих. В результате общее предполагаемое увеличение расходов при принятии всех поправок составило бы 100 трлн. - это четверть утвержденных расходов на 1996 г. (435 трлн.) [3].
Поскольку законопроект просто стал неузнаваем по сравнению с представленным в первом чтении, обсуждение его во втором чтении было отложено [4].
Из-за жесткого противодействия Комитета по бюджету не был принят в первом чтении законопроект, предлагаемый Комитетом по безопасности, предусматривающий увеличение финансирования правоохранительных органов на 15,7 трлн. руб. (тем не менее "за" проголосовал 41% депутатов).
Следующую "атаку" Комитету по бюджету сдержать не удалось: был принят в первом чтении законопроект о дополнительном финансировании национальной обороны (на 28 трлн. руб.) - во многом благодаря воззванию к патриотизму депутатов, ссылками на угрозу национальной безопасности и враждебное окружение. Воодушевленные стремлением отстоять национальное достоинство и величие России как мировой державы, охранить ее от посягательств на ее независимость депутаты не обратили внимание на уверения, что денег все равно нет ("за" - 55,3%).
И, возможно, из-за незначительности "просимой" суммы был принят законопроект об увеличении финансирования здравоохранения (на 575 млрд. руб.) "За" - 55%. [5].
В начале июня правительство и депутаты нашли новый источник пополнения бюджета.
Вероятно, к июню возможности неэмиссионного финансирования бюджета были окончательно исчерпаны. Расходов же в период предвыборной кампании много, и Дума в предвыборной борьбе за повышение жизненного уровня населения и поддержке национального производства не отставала от Правительства и Президента: была предпринята крайняя мера - фактически эмиссионное изъятие у Центрального Банка 5 трлн. руб. (прибыли за 1994 г.) и перечисление ее в бюджет.
Независимость Центрального Банка фактом перечисления прибыли в принципе не ущемляется: перечисление определенной части прибыли Центрального Банка Правительству общепринято в мировой практике. Во многом конфликт произошел из-за юридической неопределенности порядка перечисления прибыли Банка России в бюджет, отсутствия нормативных актов, регламентирующих эту процедуру. Размер перечисляемых Центробанком России сумм в бюджет определялся самим ЦБР, при этом Банк придерживался принципа первоочередности формирования собственных резервов, а не интересов бюджета.
В этой ситуации действия федеральной власти по "срочному" изъятию части прибыли, тем более за прошлый год (почему, к примеру, не потребовать перечисления в бюджет прибыли за 1960 г.?), были похожи на конфискацию.
Инициатива принадлежала исполнительной власти: 22 мая Президентом был подписан Указ "О перечислении прибыли ЦБ России в федеральный бюджет", в котором ЦБ рекомендовалось перечислить в бюджет прибыль за 1994 г. в размере 5 трлн. руб. (по итогам 1994 г. прибыль Центробанка составила 11,5 трлн., в бюджет было перечислено 2 трлн., остальное направлено в резервный фонд и фонд экономического стимулирования ЦБР в соответствии с Законом "О Центральном Банке", который предусматривает распределение прибыли ЦБ в соответствии с решением Совета директоров ЦБ).
Инициатива Президента была с готовностью подхвачена Думой: за один день (5 июня) был принят законопроект о перечислении данной суммы в бюджет.
Принятое решение носило инфляционный характер. Поскольку ЦБ является эмиссионным центром, контролирующим кредитно-денежную политику в стране, и призван заботиться о стабильности национальной денежной единицы, очевидным следствием решения о предоставлении очередной эмиссионной субсидии бюджету является увеличение темпов инфляции (по словам Председателя ЦБ С.Дубинина, совокупная эмиссия в пользу бюджета за последние 3 месяца составила 25 трлн. руб., а последние 5 трлн. могут "поставить страну на грань инфляционной безопасности").
Позиция Думы при принятии законопроекта о перечислении прибыли ЦБ определялась, во-первых, мотивами "социального" характера: "Это реальная помощь нашим территориям" (характерно для депутатов - одномандатников и присутствовавших на заседании представителей Совета Федерации; А.А.Сурков:" Дело в бедных учителях, которые не могут пойти в отпуск. Дело в северянах... Дело в селянах").
Во-вторых, позиция Думы определялась стремлением части депутатского корпуса ограничить независимость Банка России в вопросах распределения прибыли. Было найдено соответствующее обоснование: в соответствии с Конституцией вопросы эммиссии "относятся к ведению РФ, следовательно, по ним принимаются законы” (Т.Г.Нестеренко, член Комитета по бюджету). Надо полагать, из этого следует, что в функции законодательного органа входит контроль за денежной политикой, проводимой ЦБР.
Противоположная точка зрения - что законопроект противоречит действующему законодательству, посягает на независимость Центрального Банка, а резервный фонд ЦБ необходим для стабильности банковской системы (М.М.Задорнов, С.Н.Бабурин)- поддержки у большинства депутатов не нашла.
За законопроект выступили КПРФ со своими сателлитами в Думе, ЛДПР (с предложением "разобраться", почему ЦБ скрывает прибыль), НДР; мнения членов фракции "Яблоко" разделились. "За" законопроект проголосовали в первом чтении 75,6% депутатов (против и воздержались 9 чел.). Второе и третье чтения состоялись в тот же день [6].
В сложившейся ситуации противостояли объединившие свои усилия законодательная и исполнительная власть, с одной стороны, и отстаивающий свою независимость Центральный Банк - с другой.
Быстрая "победа" обоих ветвей власти обострила проблему самостоятельности Центрального Банка России. ЦБ является в соответствии с Конституцией и закону "О Центральном Банке" независимым, имеющим право перечислять прибыль прежде всего в свои фонды, несмотря на сложности правительства с исполнением бюджета.
Представители ЦБР оценили принятый закон о перечислении прибыли как нарушения принципа независимости Центробанка. "Предпринимается попытка сделать кредитно-денежную политику в стране предметом работы законодательного органа" (зам. Председателя ЦБР С.В.Алексашенко).
Первоначально ЦБ планировал обратиться в Верховный и Конституционный Суды с требованием признать недействительным принятый Федеральным Собранием закон о перечислении прибыли как противоречащий закону "О Центральном Банке", но через некоторое время решил на столь демонстративных и малоэффективных действий акцент не ставить и не обострять противоречий с обоими ветвями государственной власти. Ответным шагом ЦБР на действия правительства и Федерального Собрания стали шаги по ужесточению кредитно-денежной политики (для нейтрализации последствий эмиссии предпринято повышение отчислений коммерческих банков в резервный фонд).
Если официальные лица в правительстве и Администрации Президента заявили о "разовом" характере предпринятой акции и отказе от попыток закрепить достигнутый успех, в Думе идея установления контроля над Центробанком стала достаточно популярной.
В русле ограничения независимости и полномочий ЦБР лежит и предложенный Комитетом по экономической политике законопроект "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", который в своей финансовой части прямо вторгается в деятельность Центробанка (фактически, ЦБР должен будет согласовывать каждую выданную и отозванную банковскую лицензию со специально созданным для этого контролирующим органом).
Подкомитет по кредитно-денежной политике и ЦБ бюджетного комитета Думы рассмотрел поправки к Закону "О Центральном Банке", которые существенно ограничивали самостоятельность ЦБР в проведении кредитно-денежной политики. Авторы законопроекта - М.Кузнецов и Т.Нестеренко - предложили передать ЦБ "под контроль Госдумы", чтобы упорядочить начатую практику и не прибегать более к "разовым" решениям, подобным недавно принятому.
Правда, большинство членов подкомитета предложенные поправки не поддержало. Было принято решение не утверждать законодательно каждый год распределение прибыли ЦБР, а один раз выработать и утвердить порядок ее распределения.
Законодательные органы субъектов Федерации избирались на двухгодичный срок. Недавние Указ Президента " О выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления" 15 сентября 1995 г.(Указ №951) и Указ от 2 марта 1996 г. (№315) разрешили перенос срока выборов в законодательные органы власти регионов, предоставив решение вопроса самим субъектам Федерации. Руководствуясь Указами, представительные органы субъектов, двухлетний срок полномочий которых истек (у большинства из них), начиная с сентября 1995 г. принимают решения о продлении своих полномочий на различные сроки. К настоящему времени в 46 субъектах Федерации законодательные органы объявили о продлении своих полномочий.
Легитимность органов государственной власти, продлевающих сроки своих полномочий только на основе "указного" права при отсутствии законодательных норм, сомнительна. Легитимность почти 50 представительных органов оспаривается, местные суды стали принимать постановления о незаконности продления их полномочий (в настоящее время идут судебные процессы почти в 20 субъектах Федерации).
Стала очевидной необходимость законодательного регулирования проблемы. Ситуация усложнялась тем, что позиции нижней и верхней палат федерального парламента по данному вопросу не совпадали.
Дума в большей степени склонялась к тому, что продление полномочий законодательных органов регионов недопустимо. Нижняя палата в нескольких постановлениях весной 1996 г. осудила практику продления законодательными органами своих полномочий. По мнению Думы, Указы Президента, позволяющие продлевать сроки полномочий, противоречат Конституции. Большинством депутатов (284 против 27) было принято обращение в Конституционный Суд о соответствии Конституции Указов Президента. 13 марта 1996 г. Дума приняла постановление с рекомендациями законодательным органам субъектов РФ отменить принятые решения о продлении своих полномочий.
Совет Федерации занял противоположную позицию, более прагматическую.
Поскольку в сложившейся ситуации более 90 членов СФ оказываются нелигитимными, "в любую минуту Федеральное Собрание может прекратить свое существование" (Е.Строев), в связи с чем полномочия представительных органов следует продлить.
Весной руководство Совета Федерации обращалось к Президенту с просьбой принять указ, подкрепляющий решения законодательных органов о продлении полномочий. Позже СФ внес в Думу законопроект о выборах в законодательные органы государственной власти субъектов, одобренный на заседании Совета Федерации 20 марта. В основной статье законопроекта указывалось, что выборы в законодательные органы (органы, чьи полномочия закончились) проводятся через четыре года после проведения предыдущих выборов - тем самым продлевались сроки их функционирования. Правда, представители Совета Федерации предлагали перенести выборы на декабрь 1997 г., чтобы учесть "четырехгодичный цикл проведения выборов".
По мнению верхней палаты, перенос сроков выборов оправдан политически, правомерен юридически и единственно возможен, если мы хотим построить федеративное государство.
Во-первых, законодательные органы субъектов Федерации имеют право "самостоятельно определять срок своих полномочий и время проведения выборов", что и закреплено в законе. Аргументация, типичная для стороны, находящейся у власти и стремящейся ее удержать: "дать возможность спокойно работать", "снять нервозность", "местные законодатели только освоились в нелегком деле законотворчества, стали выдавать продукцию, но ее пока недостаточно", а если перенос сроков выборов и ущемляет права избирателей, то в основном только тех, кто сам "претендует на представительство в законодательном органе". Остальные же отнесутся к этому "с пониманием" - и т.д.
Во-вторых, обоснование юридическое было наиболее смелым и оригинальным: была подвергнута сомнению легитимность Указа Президента от 22 октября 1993 г., на основе которого законодательные органы власти избирались на 2 года, и решено было руководствоваться фактически отмененными этим Указом нормами Закона РФ "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации", вступившего в силу в марте 1992 г. Перенос сроков выборов в этом случае вовсе не является "захватом власти" - ведь по возвращенному к жизни закону Советы избираются сроком на 5 лет.
Кроме того, Президент и Указ от 22 октября 1993 г. пересмотрел: - указами от 2 марта 1996 г. он фактически отменил "незаконные" (поскольку противоречат Конституции 1993 г., не предусматривающей двухгодичный срок полномочий) ограничения полномочий депутатов, так что перенос выборов правомерен юридически.
В-третьих - обоснование политическое: “В целях сохранения законодательной власти субъектов”. Именно этот аргумент был наиболее убедителен для Думы.
Депутаты не возражали против принципа назначения выборов, предложенного в законопроекте, но предлагаемое продление полномочий их смущало. На принятие же Думой решения по предложенному законопроекту повлияла главным образом забота о сохранении законодательной ветви власти на местах (по словам С.Н.Бабурина, главы администраций и прокуроры регионов - "с их подачи" - заявляют о прекращении полномочий законодательных органов власти в регионах): деятельность законодательных органов власти в такой ситуации может быть прекращена или прервана. В результате, несмотря на первоначальную рекомендацию Комитета по делам Федерации и региональной политике законопроект отклонить, он был принят в первом чтении ("за" - 56,7%) с намерением о сроках договориться позже.
Другим наиболее заметным и знаменательным событием в работе Думы стало принятие готовившегося еще в период работы Пятой Думы законопроекта о порядке принятия поправок к Конституции.
Большинством голосов (318 депутатов голосовали "за") в первом чтении был принят законопроект, регулирующий порядок внесения поправок в Конституцию РФ. В соответствии с законопроектом, любая из шести глав Конституции (с 3-ей по 8-ю) может быть изменена в следующем порядке:
- принятие соответствующего законопроекта в Думе (не менее чем 2/3 голосов);
- одобрение поправки Советом Федерации (3/4 голосов);
- подпись Президента и обнародование поправки;
- одобрение поправки (2/3 из 89 субъектов Федерации; решение принимает законодательный орган субъекта Федерации не менее чем 2/3 голосов);
- подпись Президента РФ (придает поправке силу закона).
Для изменения глав 1 ("Основы конституционного строя"), 2 ("Права и свободы человека и гражданина") и 9 ("Конституционные поправки и пересмотр Конституции") требуется принятие отдельного закона, поскольку в Конституции для их изменения предусмотрен иной порядок - созыв Конституционного Собрания или референдум.
При обсуждении часть депутатов высказалась за закрепление в принимаемом законе следующей нормы: если субъект Федерации не сообщил о принятом решении по предлагаемой поправке в течении трех месяцев, не рассмотрел ее, то считать, что субъект Федерации одобрил поправку - если Государственная Дума проголосовала за нее, и высказался против - если Государственная Дума ее отвергла. Это значительно облегчило бы процедуру принятия конституционных поправок: в противном случае, по мнению сторонников включения данной нормы в закон, принятие поправок к Конституции будет тянуться годами. Кроме того, в некоторых субъектах Федерации "законодательные органы недееспособны, их просто нет, они не могут собраться", и если требовать одобрения поправок двумя третями субъектов - “принятие поправок просто нереально” (М.З.Юрьев - “ЯБЛОКО”).
В тексте Конституции однозначных указаний на этот счет нет: сказано, что поправка вступает в силу после "одобрения", что может трактоваться и как умолчание (без рассмотрения) или же прямое одобрение.
© Институт Гуманитарно-политических исследований
|
|