Сергей РЫЖЕНКОВ

Органы государственной власти
субъектов Российской Федерации в реформе
системы местного самоуправления (1994-1997)[1]

Поволжье, Урал, Северо-Запад, Центр

ВМЕСТО ПРЕДИСЛОВИЯ

Главным вопросом реформы местного самоуправления в России стал вопрос о соотношении и взаимодействии государственной власти и местного самоуправления в контексте процесса регионализации. Реформа предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 года. Фактически, с различными оговорками, речь шла о реализации так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления. Но в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года, и федеральном Законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (август 1995 г.) эти начала, которые могли стать основой для создания сильного местного самоуправления, не получили ясного и непротиворечивого правового оформления. Это постепенно становилось очевидным в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в ходе первого этапа реформы МСУ, в связи с разработкой и принятием федерального и региональных законов об организации местного самоуправления, выборами органов и должностных лиц местного самоуправления. Направление реформы постепенно все более отклонялось в сторону учреждения системы местного самоуправления в слабом варианте, предполагающем существенные ограничения самостоятельности местного самоуправления, его независимости от органов государственной власти, объема собственных и возможностей исполнения делегированных государственных полномочий. В силу различных обстоятельств, рассмотрению которых посвящена большая часть данной работы, эта метаморфоза привела к возрастанию роли органов государственной власти регионов, прежде всего, их исполнительной ветви. Это относится и конкретно к их роли в реформе МСУ, и к их положению в политико-административной системе РФ в целом. Анализ политического содержания и последствий этой метаморфозы, представленный в настоящей работе, показывает, что вышеобозначенная тенденция становится общей для различных региональных политических систем, а возможность многообразия в организационно-структурном оформлении региональных систем местного самоуправления реализуется таким образом, что не затрагивает основы региональных политико-административных практик.

Настоящая работа посвящена деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации на первом этапе реформы местного самоуправления, то есть в период разработки и принятия федерального и региональных законов об общих принципах организации местного самоуправления в России и ее регионах, проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления (1994-97 гг.). В работе рассматриваются политические и политико-правовые аспекты процесса реформы, его результаты. В качестве регионов исследования были взяты отдельные регионы Поволжья, Урала, Центра, Северо-запада РФ (привлекался также материал и по другим регионам).

Конкретным предметом исследования стало участие органов государственной власти субъектов РФ в определении способа и характера взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это — сфера реализации ключевого, на наш взгляд, для хода реформы местного самоуправления в РФ принципа организации МСУ.

Основное внимание уделено в работе связанным между собой проблемам установления отношений между государственной властью и местным самоуправлением, с одной стороны, и взаимоотношениям региональных и федеральных органов государственной власти по поводу организации местного самоуправления, с другой. В этой связи описываются общие законодательные основы, определявшие деятельность участников процесса в сфере совместной компетенции и формы их реализации в период разработки и принятия федерального и региональных законов об общих принципах организации местного самоуправления, определяются институциональные свойства и особенности участников этого процесса и реформы местного самоуправления в целом, формы их взаимодействия.

Автор выражает благодарность заместителю председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ Сергею Митрохину за предоставление необходимых материалов и консультационную помощь; научному сотруднику Центра славистики Университета Хоккайдо (Япония) Кимитака Мацузато, взявшему на себя труд по ознакомлению с черновым вариантом работы и сделавшему ряд ценных и принципиальных критических замечаний; а также сотруднику Международного института гуманитарно-политических исследований Никите Беседину, занимавшемуся организационным обеспечением исследования.

1.    Предмет и метод, контекст и хронологические рамки исследования

1.1.    Итоги первого этапа реформы местного самоуправления в РФ

Заместитель министра по делам национальностей и федеративным отношениям А.Воронин охарактеризовал ситуацию, сложившуюся в регионах России в курируемой им сфере местного самоуправления (МСУ) ко 2-й годовщине принятия Государственной Думой федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (ФЗМСУ) в первом чтении, следующим образом:

“Всего принято 76 областных и республиканских законов по вопросам местного самоуправления. В 25 регионах — пакеты из 5-6 документов. Однако проблема не исчерпывается арифметическими величинами. По оценкам Министерства юстиции, из проанализированных 68 региональных законодательных актов о местном самоуправлении строго соответствуют Конституции Российской Федерации лишь четыре. Есть небольшие огрехи, связанные с неопытностью законодателей, но есть и принципиальные нарушения федерального Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Первое из них — огосударствление местного самоуправления. Это сразу же наблюдалось в республиках, а последнее время к ним присоединились и некоторые области.” [2]

Вторит ему заместитель начальника отдела администрации Президента РФ по обеспечению деятельности Совета при Президенте РФ по местному самоуправлению Л.Гильченко:

“В связи с отсутствием концепции реформы (местного самоуправления. — С.Р.) деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления совершенно не скоординирована, фрагментарна, и зачастую взаимопротиворечаща.” “Руководители органов государственной власти (и прежде всего исполнительных) ряда субъектов федерации... —... главная и самая сильная группа сопротивления (реформе местного самоуправления. — С.Р.), в основе ее сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью.”[3] Вместе с тем ответственный чиновник определяет и социокультурные установки поведения руководителей исполнительной власти регионов: “неприятие не тех или иных моделей организации, а именно самих принципов местного самоуправления”, “отношение... руководителей (субъектов РФ. — С.Р.) не к той или иной системе построения местного самоуправления, а к включению общественного элемента (населения) в систему управления территорией и решения местных проблем”.[4]

Заместитель председателя комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ С.Митрохин считает, что многими руководителями регионов взят курс на огосударствление местного самоуправления, и противодействие такому курсу со стороны федерального центра оказывается по целому ряду причин недостаточное.[5]

Между тем, решение Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ) по “удмуртскому делу”, принятое 24 января 1997 года выявило по сути, что Конституция РФ и ФЗМСУ неодинаково определяют место и роль в системе власти органов государственного управления и МСУ, причем в сфере разграничения полномочий по организации МСУ существенным образом были уточнены права органов государственной власти субъектов Федерации.

1.2.       Проблема установления и определения общих принципов организации местного управления и самоуправления в Российском государстве

Противоречивость, неопределенность вышеохарактеризованного положения дел имеет глубокие исторические, социальные, теоретические корни.

Практика и теория российского государственного управления и МСУ в отношении таких фундаментальных принципов, как взаимоотношения государства и общества, центра и регионов в организации МСУ в их взаимосвязи имеют давнюю историю. В новое и новейшее время наиболее серьезными попытками создания рациональной системы политико-административных отношений в Российском государстве были реформы Петра I, Екатерины Великой в XVIII в., губернские реформы, Земская реформа в XIX в., конституционная реформа 1905 года, административно-территориальные реформы 1920-30-х годов, управленческая реформа начала конца 1950 — начала 1960 годов, процесс регионализации первой половины 1990-х годов.

Во второй половине XIX века в России складываются научные школы и направления, в рамках которых правоведы, используя исторический и сравнительный методы, создают теории и концепции губернского и местного управления и самоуправления, модели отношений центра и губерний, государства и общества.

В период 1930-80-х годов, когда на Западе в связи с изменением демографической ситуации, развитием техники, политическими реформами развивается процесс изучения местного и регионального управления, в Советском Союзе происходит резкое сужение тем для научного обсуждения в данной области. Фактически только в области критики существующих на Западе систем и теорий местного и регионального управления, в сферах регионального планирования народного хозяйства и исторических штудий по проблемам земства сохраняются, несмотря на идеологические деформации, элементы научного подхода.

В течение 1989-94 гг. возникает научный и практический интерес к проблеме. Однако в силу отсутствия преемственности как в практике МСУ, так и вопросах теории рост интереса к этой сфере и попытки законодательного оформления новых подходов в ней не приводят к позитивным результатам.[6]

Взаимоотношение государства и общества, центра и регионов в реформе МСУ в период разработки и принятия ФЗМСУ и региональных законов об общих принципах организации МСУ (1994-96 гг.) в силу того, что их правовое регулирование не находилось исключительно в сфере муниципального права, были определены недостаточно отчетливо и полно. Разнообразие элементов реформы МСУ, введение в обращение новых категорий, понятий и терминов в политическую и правовую теорию и практику в связи с реформой МСУ, политические и идеологические “задачи момента” различных участников реформы также не позволяли однозначным образом отрегулировать столь фундаментальные основания нового института местной власти.

Нынешняя ситуация, в которой тенденция огосударствления МСУ на региональном уровне становится доминирующей, требует анализа причин и обстоятельств, приведших к такому положению дел. В данной работе, не претендующей на теоретическое обоснование предпочтительности для России выбора модели, восходящей к классическим государственной или общественной, предпринята попытка описания основных этапов, субъектов и факторов процесса реформы МСУ с целью фиксации тех трансформационных поворотов и точек, в которых в течение 1994-96 гг., то есть в период разработки и принятия ФЗМСУ и региональных законов о МСУ, оформлялась и укреплялась вышеохарактеризованная тенденция.

1.3.    Предыстория вопроса

После серии послеоктябрьских 1993 — начала 1994 года указов президента о реформе местных органов власти и принятия в декабре 1993 года Конституции РФ (продолжали также действовать закон РФ о МСУ от 1991 года в части, не противоречащей Конституции и послеоктябрьским указам, а также эти указы) в центре и регионах начинается процесс нормотворчества в сфере регионального управления и МСУ. При наличии политической воли, в зависимости от политической ситуации в стране и в регионах, местные легислатуры принимали законодательные акты о МСУ, кое-где прошли выборы органов МСУ. Но повсеместной практикой оставалась послеавгустовская (после событий августа 1991 года) практика назначения глав местных администраций и их подначальность вышестоящим исполнительным органам государственной власти при отсутствии после октября 1993 г. представительных органов местной власти (принцип исполнительной вертикали).[7]

Однако такая практика не соответствовала курсу российского руководства на вступление в Совет Европы, так как необходимым условием для принятия в него России было подписание Европейской Хартии местного самоуправления, предполагающей выборность органов и должностных лиц МСУ, наличие собственной компетенции МСУ и независимости в ее пределах от органов и должностных лиц государственной власти, самостоятельность населения в вопросах организации МСУ.

В 1994 году, после состоявшихся в Государственной Думе в марте 1994 года парламентских слушаний, после представления в июле 1994 года подготовленного в комитете по вопросам МСУ Государственной Думы группой депутатов под руководством заместителя председателя комитета И.Муравьева проекта ФЗМСУ и рассылки этого законопроекта в органы государственной власти субъектов РФ, а затем появления законопроекта, подготовленного в министерстве по делам национальностей и региональной политике правительства РФ, в ходе обсуждения реформы МСУ и разработки региональных актов о МСУ определились основные подходы к проблеме реформы МСУ в диапазоне от восходящих к общественной модели до ориентированных на государственную модель (изложение основных позиций и точек зрения на предмет, характерных для данного периода см. ниже в разделах 2.4.1 и 2.5). Важно отметить, что открыто и последовательно ни принцип выборности органов и должностных лиц МСУ, ни принцип самостоятельности в пределах своих полномочий МСУ, ни предпочтительность делегирования государственных полномочий органам МСУ перед другими формами исполнения государственных полномочий на территориях муниципальных образований не отвергались.

1.4.    Хронологические рамки, предмет и метод исследования

В центре нашего внимания — два основных периода первого этапа реформы МСУ:

1) сентябрь 1994 — март 1995 года;

2) март — август 1995 года.

В первый период взаимодействие между регионами и центром осуществлялось в режиме обмена идеями и опытом, артикуляции нового политического языка (языка описания системы МСУ) и было подчинено логике конкуренции между двумя основными проектами законов о МСУ — правительственным и “муравьевским”.

Второй период условно можно разделить на два подпериода. В первый, после принятия в первом чтении федерального закона в “муравьевском” варианте, происходит определенное упорядочивание взаимовлияния федерального и регионального процессов законотворчества, проект модифицируется под воздействием правительственно-президентского варианта (самого испытавшего на прежнем этапе воздействие регионов) и непосредственно под воздействием регионов. Проект становится фактическим образцом для разработки и принятия местных законов в тех регионах, где этот процесс развивался синхронно федеральному (другим образцом является модельный закон об организации МСУ, разработанный в правительстве). Затем (второй подпериод), после принятия ФЗМСУ Государственной Думой во втором и третьем чтении, основным партнером-оппонентом от имени регионов становится Совет Федерации.

Периоду после принятия ФЗМСУ посвящена заключительная часть работы. Решение Конституционного Суда по так называемому удмуртскому делу, принятое в январе 1997 года, придало некоторым ключевым положениям ФЗМСУ отсутствовавшую в них определенность и легитимизировало большую часть действий субъектов РФ, до того рассматривавшихся большинством наблюдателей как выходящие за конституционные рамки и/или противоречащие ФЗМСУ.

Таким образом, предметом исследования являются конкретные обстоятельства и условия, действия и интересы региональных органов государственной власти в процессе принятия федерального и региональных законов о МСУ, их взаимодействие с федеральными органами государственной власти и итоги этого процесса. Сосредоточение именно на этих сторонах процесса по определению общих принципов МСУ обусловлена тем, что процесс принятия федерального и региональных законов о МСУ составил основное содержание реформы МСУ в рассматриваемый период (наряду с выборами в органы МСУ).[8] В обоих случаях в фокусе внимания находится отношение участников процесса к проблеме двойной природы МСУ, заключающейся в его самостоятельности в пределах своей компетенции, и подчиненности органам государственной власти в части исполнения полномочий, делегированных ими органам МСУ.

В отечественной литературе различные аспекты реформы МСУ становятся чаще всего материалом так называемого “политико-правового анализа” — с сильным акцентом на второй составляющей. Политическое содержание реформы МСУ рассматривается преимущественно в плане ее юридического оформления и правоприменительной практики.[9] Отечественные политологи и правоведы, как правило, рассматривают реформу МСУ в отрыве от общегосударственного и региональных политических процессов.[10] (Кроме того, имеется довольно обширная специальная литература, посвященная отдельным аспектам реформы МСУ (менеджмент, финансы, история российского МСУ)). Западные исследователи, уделяющие внимание реформе МСУ в России, понимают ситуацию исходя из теорий local government, разработанных на материале других стран, и пытаются найти в этих теориях соответствия процессу реформы МСУ в России.[11]

Эмпирический материал и его интерпретация в контексте реформы МСУ в целом и процесса общей политической трансформации в России и ее регионах, подтверждают оценку одного из наиболее значительных исследователей местного и регионального управления А.Нортона: “Опыт Запада показывает, что природа политической системы есть в целом наиболее варьируемый и проблематичный аспект местного самоуправления. Это также наиболее трудная сфера для заимствований. Технические вопросы, такие как менеджмент, бюджетно-финансовые процессы и искусство, требуемое для обеспечения отдельных сфер услуг, есть намного более легкое поле для заимствования из опыта других стран. Но эти предметы не лежат в сердцевине местного самоуправления как демократического института.”[12]

2.    взаимодействие центра и регионов
в процессе принятия законов о МСУ

2.1.    Основная коллизия

Пунктом “н” части 1 статьи 72 Конституции РФ относит “установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления” к “совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации”. Часть 2 статьи 76 отдает приоритет федеральным законам — региональные принимаются в соответствии с ними.

Однако треть субъектов Федерации приняли свои законы, положения или временные положения (включая 1 положение главы администрации) о МСУ в период от принятия новой Конституции (12 декабря 1993 г.) до вступления в силу федерального закона (1 сентября 1995).

Республики: Адыгея, 31 марта 1994 г.; Башкортостан, 20 декабря 1994 г. ; Карелия, 20 января 1994 г.; Коми, 11 марта 1994 г.; Мордовия, 9 сентября 1994 г.; Сев. Осетия, 24 января 1995 г. (временное положение); Татарстан 30 ноября 1994; Удмуртская республика, 27 января 1994 г.; Хакасия, 19 октября 1994 г.;

Области: Белгородская, 5 мая 1995 г.; Владимирская, 11 ноября 1994 (временное положение); Волгоградская область, 20 февраля 1995 г.; Воронежская область, 28 декабря 1994 года; Вологодская, 5 сентября 1994 г.;) Новосибирская область, 15 сентября 1994 г. (временное положение); Орловская, 5 января 1994 г. (положение); Саратовская область, декабрь 1994; Тамбовская область 23 июня 1995 г.; Ярославская, 26 июня 1994; Свердловская, 5 апреля 1995 г.

Автономные округ: Эвенкийский, 28 декабря 1994 г.

Республики Марий-Эл и Тыва приняли законодательные акты до принятия Конституции.

После принятия Конституции — в декабре 1993 г. — феврале 1994 г. в Московской, Астраханской, Тверской, Омской областях, Хабаровском крае были приняты положения (либо временные положения) или постановления глав администраций об организации МСУ в развитие послеоктябрьских указов Б.Ельцина о реформе местной власти.

Региональные законы были приняты еще в 10 субъектах Федерации в течение четырех месяцев после вступления в силу федерального закона (то есть до конца 1995 года), что означает, что разработка законопроектов, по крайней мере, началась до принятия федерального закона).

Республики: Бурятия, 5 сентября 1995 г., Кабардино-Балкария, 18 октября 1995 г.;

Края: Краснодарский, 22 ноября 1995 г., Ставропольский, 30 ноября 1995 г. (положение);

Области: Калининградская, 23 ноября 1995 г.; Камчатская, 13 ноября 1995 г.; Пермская, 23 ноября 1995 г.; Самарская, 26 сентября 1995 г.; Челябинская, 28 сентября 1995 г., Псковская, 14 сентября 1995 г., Тюменская, 29 ноября 1995 г.[13] В большинстве из них принятие искусственно задерживалось до принятия федерального закона — с целью минимизации возможных исправлений в последующем.

В отношении регионов, принявших свои законодательные акты до осени 1994 года вопрос стоял только о соответствии этих актов статьям Конституции, посвященным МСУ и действовавшему на этот момент законодательству. Появление проектов — группы И.Муравьева и Миннаца к лету 1994 года — сделало актуальной проблему конкурирующей компетенции, не имеющую в новой Конституции однозначного разрешения.

В литературе есть разные трактовки ситуации в этой сфере вообще[14]. Применительно к нашей теме и нашему периоду наиболее уместной представляется следующая трактовка, в которой представлена вся логико-юридическая цепочка: “Согласно пункту 3 статьи 11 “разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий”. Тем самым Конституцией закрепляется юридическое значение Федеративного договора. А статья 5 Протокола к Федеративному договору... звучит так: “До принятия соответствующих законов Российской Федерации по вопросам, отнесенным Федеративным договорам к совместному ведению... органы государственной власти краев, областей вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. При издании в последующем федеральными органами государственной власти Российской Федерации актов по таким вопросам акты краев, областей приводятся в соответствие с федеральными актами.” Кроме того, “определенная законодательная основа содержится в ряде действующих законов и указов Президента”.[15]

Впоследствии Конституционный Суд определил, что “отсутствие федерального закона по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов не является препятствием для урегулирования данного вопроса субъектом Федерации.”[16]

Отсутствие ясности в этом вопросе в описываемый период стало для многих субъектов РФ проблемой, к которой разные субъекты РФ и даже разные ветви власти в одном субъекте РФ решали по-разному, оценивая ее либо как препятствие, либо, напротив, как стимул для опережающего принятия законов.

Важнейшим политическим мотивом, определявшим поведение участников процесса, было создание наиболее удобного выборного ритма — большинство назначенных глав администраций предпочитали идти на выборы глав исполнительной власти регионов до проведения выборов в органы МСУ и особенно до избрания должностных лиц МСУ, — предполагалось, что назначенные главы местных администраций приложат все усилия для обеспечения избрания назначивших их глав региональных администраций. Впоследствии это обстоятельство скажется на характере прохождения федерального законопроекта об организации МСУ в Совете Федерации, в которой были избраны многие из глав администраций регионов, придерживавшихся указанной тактики.

2.2.    Институциональный контекст

Для того, чтобы понять логику действий участников описываемого процесса, следует отчетливо представлять, насколько неопределенно их институциональное положение и насколько размыты рамки процедурного аспекта их институциональной деятельности. В обоих отношениях нам предстоит иметь дело с неустоявшимися, не имеющими четких и постоянных границ и других характеристик объектами.

Наиболее существенным в этом отношении являются неопределенность статуса и взаимоотношений органов государственной власти в центре и регионах. Выше было описано конституционное поле отношений между центром и регионами в законодательном процессе. Но и сами субъекты этой деятельности испытывают серьезные идентификационные проблемы.

Это выражается в двойственности Совета Федерации: с одной стороны — интересы субъектов Федерации, которые были призваны отстаивать губернаторы и руководители легислатур, избранные в верхнюю палату парламента (с 1996 г. являющиеся ее членами по должности); с другой стороны, в качестве членов верхней палаты законодательного органа страны руководители исполнительной и представительной власти регионов должны принимать решения по предметам ведения федерального центра.

Этот парадокс усугубляется тем обстоятельством, что на региональном уровне существует неясность в отношении исполнения правительственных функций органами исполнительной власти. По разным причинам, большинство руководителей исполнительной власти регионов склонны рассматривать возглавляемые ими органы государственной власти регионов как именно правительственные учреждения и, более того, как учреждения, связанные прежде всего с общероссийским правительством и фактически входящие в его систему. В то же время существует ясно выраженный приоритет общего управления органами региональной государственной власти со стороны администрации Президента РФ. Процесс разделения полномочий в этой сфере еще менее определен, чем в сфере законодательной деятельности. Исполнительная власть в регионе испытывает серьезные идентификационные трудности.

Имеются различные точки зрения на этот счет: от апологии идеи единства исполнительной власти на всех уровнях и предложения улучшений, идущих в русле этой тенденции,[17] до оценки ситуации как нуждающейся в достаточно кардинальном пересмотре, а главное — в установлении определенных правил поведения и точного статуса субъектов властных отношений, без чего невозможно нормальное продолжение государственного строительства.[18]

Способ принятия решения всеми этими органами власти отрегулирован также чрезвычайно несовершенно. В отсутствии развитого института судебной системы и института общественного контроля за деятельностью власти правовые возможности органами государственной власти трактуются чрезвычайно широко, что позволяет им принимать решения, закрепляемые соответствующими законами и нормативными актами и обязательные к исполнению, на основе сиюминутной необходимости, под воздействием текущих политических факторов и даже выходить за правовое поле, поскольку механизм ответственности за принятие неправовых решений фактически отсутствует.

2.3.       Рамки и общий характер взаимодействия регионов и
Центра в реформе МСУ

Разработку ФЗМСУ инициировал Центр в лице Президента, правительства, Государственной Думы, тем самым оказав решающее влияние на процесс разработки и принятия региональных законов. Конкурирующие законопроекты группы депутатов под руководством И.Муравьева и Министерства по делам национальностей и региональной политике (Миннаца) наряду с нормами Конституции, относящимися непосредственно к МСУ, определили рамки и задали направление для законотворческой деятельности региональных органов государственной власти в сфере МСУ.

Основной формой воздействия на процесс принятия федерального закона, его концепцию и трактовку отдельных положений со стороны субъектов Федерации стало использование конституционного права (ст. 104 Конституции РФ) законодательной инициативы законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, выразившееся в данном случае в предложении поправок к проекту федерального законопроекта.

Однако нужно учесть обстоятельство, делающую указанный процесс не столь однозначным, как это может показаться. Л.Болтенкова, заведующая отделом по правовым вопросам федерализма и национальных отношений Правового управления аппарата Совета Федерации констатируя, что, согласно Конституции, “установление общих принципов местного самоуправления находится не в ведении Российской Федерации, а в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов” и “установление общих принципов происходит путем принятия федерального закона”, считает, что “такой закон не может быть принят только Российской Федерацией без учета воли субъектов РФ. Принятие и изменение федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления должно проходить особую процедуру, обеспечивающую участие субъектов РФ, ибо это совместное ведение Федерации и ее субъектов (выделено автором статьи. — С.Р.). То же можно сказать и об обеспечении соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству. Это относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.”[19] Но такая процедура и критерии “обеспечения участия” не имели конкретного правового воплощения и, следовательно, никак не регламентировались и не гарантировались.

Пробел в регулировании процесса законодательной инициативы и процедур ее прохождения, а также отсутствие регламентации иных способов взаимодействия центра и регионов были восполнены созданием совещательных органов, согласительных комиссий с участием представителей регионов и проведением парламентских слушаний, конференций в центре и регионах по вопросам МСУ.[20]

Еще один вопрос, требовавший институционального разрешения, но фактически такового не получивший — это вопрос о необходимости пакетного принятия законов, связанных с ФЗМСУ. С точки зрения Миннаца, в пакете с и/или в развитие ФЗМСУ должны были быть приняты следующие законодательные акты:

“1. “Об организации местного самоуправления в субъекте Российской Федерации”;

2. “О порядке формирования финансово-экономической основы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации в период организационно-правовой реформы местного самоуправления”;

3. “Об изменениях налогового законодательства субъекта Российской Федерации”;

4. “О пользовании землей и ее недрами на территории субъекта Российской Федерации”;

5. “О бюджетном процессе на территории субъекта Российской Федерации”;

6. Градостроительный кодекс.

7. “Об административно-территориальном устройстве субъекта Российской Федерации”;

8. “О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Российской Федерации”;

и др. (всего 13 законодательных актов)[21]

Еще более важными представляются законы о разделении полномочий между Федерацией и ее субъектами, об организации государственных органов власти в субъектах Федерации, о государственной и муниципальной службе. Кроме того, вопросы МСУ трактуются в региональных уставах и конституциях.

Если принятие первой группы актов, как и приведение в соответствие с ФЗМСУ имеющегося законодательства (полный перечень содержится в “Заключительных и переходных положениях” ФЗМСУ), может быть растянуто во времени, то асинхронность разработки и принятия названных затем законов и ФЗМСУ предполагало фактическое невступление ФЗМСУ в силу в полном объеме после его принятия, — большинство этих законов также попадают под совместное ведение и чреваты аналогичными описанным коллизиями, что чрезвычайно затрудняет последовательную реализацию реформы МСУ.

Для полноты картины следует сказать, что деятельность отдельных депутатов Государственной Думы как представителей регионов по отражению региональных интересов в ФЗМСУ при сложившейся практике думской фракционной и комитетской работы отходила на второй план. Однако в любой момент эта позиция могла актуализироваться (см. раздел Воронежский фактор).

2.4.    Артикуляция: Конференции, семинары, слушания

В период до принятия закона основной формой взаимодействия центра и регионов стала артикуляция идей законопроектов в форме парламентских слушаний и конференций различного уровня (наряду с предложениями и замечаниями субъектов РФ).

Цикл подобных мероприятий открыли парламентские слушания “Проблемы реформы местного самоуправления”, состоявшиеся 14-15 марта 1994 года в Государственной Думе[22]. Ее материалы были разосланы органам государственной власти субъектов Федерации. Эта артикуляционная серия завершилась правительственным Всероссийским совещанием по вопросам МСУ, состоявшимся 17 февраля 1995 года.

Между этими событиями прошло более десятка крупных мероприятий с участием представителей центра и регионов, проводились зональные и региональные конференции по проблеме реформы МСУ. Основными вопросами на них становились, как правило, вопросы законодательной базы реформы и, более конкретно, обсуждались и сравнивались два основных законопроекта.

Так, сразу после парламентских слушаний имело место совещание глав администраций, организованное администрацией Президента РФ и Союзом российских городов (СРГ). Той же весной прошли съезды общественных организаций, претендующих на известное лидерство а процессе реформы МСУ, — СРГ и Российского земского движения. В ноябре вновь проводились парламентские слушания. Многочисленные семинары и конференции проходили в разных регионах — лидерами в этом отношении были Самарская, Свердловская области. [23]

Органы государственной власти субъектов Федерации в ходе этих мероприятий впервые попытались сформулировать теоретические и практические принципы организации системы местного самоуправления под углом своих интересов в сфере регионального управления и МСУ.

2.4.1.      “Земство и современность: проблемы местного самоуправления в России”. Международная конференция

29-30 сентября в Саратове прошла международная конференция “Земство и современность: проблемы местного самоуправления в России”. Для понимания процесса согласования интересов различных групп в центре и региональных интересов в отношении артикуляции темы местного самоуправления она вполне показательна.[24] Ее организаторами выступили Российское земское движение (РЗД), Конгресс местного и регионального управлений Совета Европы, администрация Саратовской области.

В конференции, по данным организаторов, приняли участие 267 человек из 29 регионов (4 республики, 25 областей и городов). Большинство регионов было представлено на уровне различного ранга чиновников администраций разных уровней (от заместителей глав до начальников отделов и подотделов администраций) и мэров небольших городов; только Мордовию и Пензенскую область представляли соответственно председатель Верховного Совета Н.Бирюков и глава областной администрации А.Ковлягин. Участвовал в работе конференции и глава Саратовской областной администрации Ю.Белых. Администрацию Президента представлял начальник управления по работе с территориями А.Казаков. В конференции участвовал вице-премьер России С.Шахрай. Правительство РФ было представлено начальником отдела Департамента по проблемам местного самоуправления Миннаца В.Лапиным, одним из разработчиков правительственного законопроекта о МСУ. Совет Федерации представлял В.Тарасенко, Государственную Думу — А.Слива и И.В.Муравьев (соответственно председатель и заместитель председателя комитета по вопросам местного самоуправления), М.А.Коробейников (член комитета Государственной Думы по аграрной реформе). От РЗД помимо его председателя Е.В.Паниной в конференции участвовали члены движения из Москвы и территориальных организаций, ученые.

В первый день основной темой было обсуждение проблемы МСУ в России в законодательной перспективе. Во второй день большинство выступлений было выдержано в жанре “отчетов о проделанной работе” и “информации с мест” и касались конкретных проблем конкретных территорий и населенных пунктов.

Конференция по сути была посвящена обсуждению двух законопроектов — правительственного и “муравьевского”. Законопроекты не подвергались тотальной критике и не противопоставлялись друг другу, — как правило, ораторы предлагали конкретные поправки и аргументировали свои предложения, высказывались за или против отдельных положений и принципов. Разработчики подчеркивали следование международным канонам — Европейской Хартии местного самоуправления, в частности, указывали на многочисленные экспертизы законопроектов — российские и зарубежные. В то же время лейтмотивом выступлений была тема земства, перспектив его возрождения в современных условиях, противопоставление его чужому западному опыту (хотя полезность некоторых заимствований в принципе не отрицалась). Отсутствие в регламенте специальной дискуссионной части конференции и вопросов докладчикам превратило саму конференцию в тотальный диспут между выступавшими. В кулуарах дискуссия продолжалась в более откровенной форме и в основном была посвящена теме оторванности законодателей и теоретиков от повседневной практики управления на низших уровнях.

В ходе конференции выступавшие наиболее часто и/или принципиально касались следующих вопросов и проблем, связанных с МСУ — и в законодательном и в практическом аспектах: 1) государственное управление и МСУ; 2) финансовая база МСУ, его бюджет; 3) административно-территориальное деление РФ и территориальная организация МСУ; 4) специфика МСУ в сельской местности; 5) выборы в органы МСУ; 6) политика и МСУ; 7) кадры МСУ; 8) МСУ и земские традиции; 9) МСУ и межнациональные отношения; 10) названия органов и должностей в органах МСУ, территорий, на которых оно осуществляется.

“Диалектика” государственного и местного управления стала предметом рассмотрения в докладах С.Шахрая, В.Тарасенко и А.Сливы применительно к федеральным органам и органам государственной власти в субъектах РФ и в докладах главы администрации Пензенской области А.Ковлягина и председателя ВС Мордовии Н.Бирюкова применительно к органам государственного управления субъектов РФ.

А.Слива сосредоточился на доказательствах в этой связи не революционного, а реформаторского характера изменения системы местного управления в России. Предметом доклада В.Тарасенко было определение места МСУ в управленческой реформе в целом. Понятно, что эти доклады (как и доклад разработчиков проектов И.Муравьева и В.Лапина) носили характер защиты принципов, на которых, в понимании выступающих, проекты базировались. Сумму федеральных взглядов на эту проблему, а также и на связанную с ней проблему финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов МСУ представил в своем докладе С.Шахрай.

В этих выступлениях подчеркивалось значение МСУ в создании федеративного государства, поскольку именно МСУ способно обеспечить принципиальную единообразность управления в государстве (при конкретном разнообразии региональных подходов); отмечалась взаимосвязь закона с другими законопроектами — о государственной службе, о государственной власти в субъектах Федерации и др. Пунктом, в котором все названные докладчики чувствовали себя не слишком уверенно стал пункт о соотношении МСУ с государственной властью на уровне субъектов РФ. Эту тему в известной мере развили представители регионов.

Пензенский губернатор А.Ковлягин попытался подойти к ней с точки зрения практики. В январе 1994 года в Пензенской области одной из первых в России были сформированы органы МСУ на выборной основе, был принят свой закон о МСУ. По словам Ковлягина, администрация области руководствовалась при этом “необходимостью скорейшего восстановления законодательной ветви власти”, сохранения ее преемственности. При этом представительная власть была сохранена на всех уровнях: город, район, село. Сохранены и те количественные нормы представительства, которые существовали ранее. Однако заявленная докладчиком тема — “О взаимоотношениях органов МСУ с органами государственного управления субъектов Российской Федерации” — была раскрыта только в самом общем виде.

Руководитель Мордовии поделился опытом взаимодействия с Советами, которые в Республике не были распущены.

Оба выступления (как и выступление Муравьева) оставили впечатление, что докладчики считают ликвидацию прежней системы Советов вынужденной и искусственной, чисто политической акцией, прервавшей поступательность реформы МСУ, но исходят из этой ситуации как данности и пытаются искать собственные, отвечающие своим интересам и интересам своих регионов, варианты реформирования МСУ.

Руководители государственной власти субъектов Федерации всячески избегали разговора о необходимости выработки принципов разделения функций и полномочий государственной власти и органов МСУ, только обозначали бюджетно-налоговую тему, при том, что в адрес федеральных властей высказывались стандартные “пожелания” на эти темы. Совершенно явным образом была продемонстрированы с их стороны незаинтересованность в сильном, самостоятельном и развитом МСУ и желание иметь в лице МСУ контролируемого союзника в экономических и политических отношениях с центром.

Мэры малых городов рассматриваемой проблемы касались только в аспекте финансово-бюджетной самостоятельности. Председатель Александровского сельсовета (5,5 тысяч жителей) Саратовского района Саратовской области Т.Напалкова от лица сельских жителей выразила недоумение, зачем на этом уровне нужно что-то еще кроме государственных структур исполнительной власти.

Для городов проблема взаимоотношений органов МСУ с государственной властью прежде всего предстала в финансово-бюджетном аспекте. Несмотря на то, что и разработчики проектов, и руководители субъектов РФ, и “земцы”, и вице-премьер правительства все время указывали на ключевую роль именно этого аспекта и повторяли, что без твердой бюджетной основы МСУ попросту состояться не может, эта проблема как бы повисла в воздухе: в рамках “Общих принципов...” она не могла быть исчерпывающе описана законодателем, так что возможность изменения действовавших механизмов в форме сочетания “дикого” лоббизма на всех уровнях с “личными связями” и “вхожестью” не просматривалась.

Роли комитетов территориального общественного самоуправления (КТОСов) в реформе МСУ посвятил свое выступление А.Джашитов, председатель ассоциации самоуправляемых территорий г. Саратова. Помимо “самоотчета”, в его выступлении любопытства заслуживала постановка вопроса о возможности образования единиц МСУ на базе существующих КТОСов.

Любопытно развивался сюжет с заявками на эксперименты по МСУ субъектов Федерации. Если сначала в качестве уже как бы экспериментирующих фигурировали Пензенская, Ярославская, Кемеровская области, Республика Мордовия, то ко второму дню определилась группа из нескольких областей во главе с Орловской и Саратовской, пожелавших подать заявки федеральному руководству на проведение у себя эксперимента. Выступавший в конце первого дня В.Лапин сообщил, что в правительстве уже имеются около 30 (!) подобных заявок.

Таким образом, наиболее болезненными точками соприкосновения государственной власти и МСУ, одновременно являющимися хронически слабыми местами законопроектов, судя по выступлениям участников конференции, являлись вопрос взаимоотношений государственной власти на уровне субъектов РФ и органов МСУ и проблема реализации подходов законодателей в этом вопросе в практике реформы системы МСУ.

2.5.    Правительственно-президентский и “муравьевский” законопроекты

Правительственно-президентский и “муравьевский” законопроекты по-разному определяли некоторые общие принципы организации МСУ. Стенограмма заседания Государственной Думы запечатлела характеристики законопроектов, представленных на ее рассмотрение.

“Муравьев И.В. В представленных вам законопроектах многие вопросы решены одинаково, и это вполне понятно, потому что законы подготовлены на одной основе — Конституции. Поэтому если мы возьмем, к примеру, вопросы, связанные с муниципальной собственностью, с местными бюджетами, гарантиями местного самоуправления, то эти вопросы решены, в общем-то, одинаково. (Курсив здесь и далее мой — С.Р.)

В то же время по тем вопросам, по которым Конституция не содержит четких и однозначных формулировок, возник целый ряд концептуальных различий. Какие это различия?

Первое — это статус местного самоуправления... Если в президентском проекте местное сообщество... само может определять формы местного самоуправления (не как в Конституции, подчеркиваю, сказано — структуру органов, а формы осуществления местного самоуправления), полномочия, срок полномочий органов, систему этих органов, самостоятельно устанавливать территорию местного самоуправления и многое, многое другое (например, может отказываться от исполнения каких-то полномочий, передавая их государственным органам, а государственные органы при этом не могут возразить, они не участвуют в решении этих вопросов), то в нашем проекте все эти вопросы решаются субъектами Федерации, законодательством субъектов Федерации. Поскольку согласно Конституции федеральный закон может устанавливать лишь общие принципы организации местного самоуправления...

Второе. Территории местного самоуправления. Президентский проект исходит из того, что самоуправление осуществляется территориально в границах поселений. Дальше иные территории возникают лишь в результате объединения вот этих разъединенных поселений. В нашем проекте, в отличие от этого, самоуправление осуществляется в границах существующего административно-территориального деления...

Связана с этой проблемой проблема одноуровневости или многоуровневости местного самоуправления. По президентскому проекту — это одноуровневое самоуправление, то есть самоуправление есть только в поселениях, которые, конечно, потом могут объединяться, если захотят. В нашем варианте — это многоуровневое самоуправление. То есть, к примеру, есть сельские населенные пункты, есть волости или сельсоветы (в разных субъектах они называются по-разному), есть районы. При этом проблемы, связанные с тем, чтобы не было подчиненности между этими органами, решаются в нашем проекте следующим образом. Законы субъектов Федерации должны разграничить полномочия разных органов местного самоуправления так, чтобы они не перекрывались. В общем-то, так всегда и было у нас в стране.

Следующий момент, на который я хотел бы обратить ваше внимание. Членство в местном сообществе или равноправие граждан при участии в местном самоуправлении. Если в президентском проекте членами местного сообщества и участниками местного самоуправления являются не только лица, которые проживают на этой территории, то есть население, но и те, кто имеет там собственность, то в нашем законопроекте это только лица, проживающие на соответствующей территории...

... Дальше. Введение института несостоятельности, который предлагается в президентском проекте, на наш взгляд, просто неприемлемо. Я даже останавливаться на этом не буду.

Президентский проект существенно ограничивает права субъектов Федерации... Субъекты Федерации не могут ничего. Вообще он определяет, что по вопросам правового регулирования принимаются лишь уставы, а законов по вопросам местного самоуправления согласно президентскому проекту быть вообще не может. В нашем проекте такого нет.

Наконец, соотнесение представительной и непосредственной демократии. В нашем проекте основные вопросы, такие, как введение налогов, принятие и утверждение бюджета, отчет о его исполнении, решаются органами, так как это и записано в Конституции. В президентском проекте вообще сделан перекос в сторону непосредственной демократии. Например, на сходе граждан можно устанавливать налоги... То же самое можно делать и референдумом — устанавливать налоги и принимать бюджет...”[25]

“Митюков М.А. ...Можно констатировать совпадение и сходство в таких основных положениях, как принципы разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов применительно к местному самоуправлению, экономические и финансовые основы местного самоуправления, порядок взаимоотношений с государственными органами, а также институты местного самоуправления.

Между тем, имеются серьезные расхождения между проектами, и их легче всего обозначить через достоинства каждого из проектов...

...Проект, предложенный группой депутатов (назовем его условно “проект семи депутатов” или проект Муравьева Игоря Владиславовича) исходит из федеративного устройства России и предполагает передачу многих полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления субъектам Федерации...

...Проект, подготовленный Правительством и внесенный Президентом Российской Федерации... исходит из принципа полной самостоятельности местного самоуправления в системе организации государства, децентрализации в государственном строительстве.

Поэтому местному самоуправлению в этом проекте присуща организационная обособленность в системе управления государством, не исключающая в то же время взаимодействие органов местного самоуправления с органами государства...

В проекте делается акцент на передачу властных полномочий органам местного самоуправления непосредственно от населения, из чего вытекает ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед местным обществом. Проект закрепляет также экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, отдавая при этом должное государственным гарантиям нормального функционирования местного самоуправления...” [26]

“Степанов А.М. ...Проект депутата Муравьева прежде всего отличается от президентского проекта тем, что там имеет место наличие соподчиненности. Этот проект влезает, простите за такое выражение, в полномочия субъектов Федерации, в унифицированность системы и разделение властей...” [27]

“Травкин Н.И., фракция Демократической партии России. Я рассматриваю оба законопроекта с позиций главы администрации того самого уровня самоуправления, по которому предлагается принять закон...

...В чем отличие президентского проекта от проекта Муравьева, скажем? Два принципиальнейших отличия. Предположим, мы с вами приняли закон, а завтра я должен начать реформу местного самоуправления. Нужно все развалить и образовывать какие-то местные сообщества, устраивать какие-то сходы и по-новому формировать территориальные образования...

...По муравьевскому проекту есть преемственность, и нам не надо начинать с чистого листа. Страна живет.

Второе отличие. В президентском проекте — режим временного государственного управления. Значит, если район не в состоянии выполнять функции, то вводится режим временного государственного управления. Откуда там возьмутся деньги? Завтра у нас временное государственное управление должно быть введено по всей России...”[28]

Необходимость столь пространной цитаты обусловлена тем, что она передает особенности понимания общих принципов организации МСУ основными конкурентами по их законодательному оформлению. Как видим, вопрос о взаимоотношении государства и общества, органов государственного управления и МСУ при декларировании его чрезвычайной важности по существу почти не обсуждался (выше, в разделе 2.4.1 мы уже коснулись этого ухода от темы при признании ее важности). Связанная с этим вопросом проблема приоритетности уровней правового регулирования системы МСУ (центр, регионы, население) носил в этот период самодостаточное значение, являясь элементом своеобразного кода для посвященных: подчеркивая роль субъекта РФ в регулировании системы МСУ, Муравьев обращался тем самым к региональным лидерам с призывом поддержать его проект. Набор элементов этого кода включал также мотив сохранения административно-территориального деления, преемственности по отношению к советской системе — специальное обращение к оппозиционным (скрыто или открыто) политическому курсу центра региональным лидерам. В то же время Муравьев и его сторонники резко выступали против возможности введения временного государственного правления в случае несостоятельности органов МСУ, тем самым завоевывая поддержку нарождающейся муниципальной элиты.

То, что логика полемики и соответствующая ей риторическая практика к моменту принятия ФЗМСУ в первом чтении в тактике муравьевской команды проектантов начала играть чуть ли не ведущую роль иллюстрируется тем, что отсутствующая в первоначальном варианте возможность взаимного делегирования полномочий органов государственной власти и МСУ появляется в опубликованном в начале 1995 года в “Российской газете” варианте “муравьевского” проекта, а затем вновь исчезает из него.

Между тем, в свете последующего развития событий этот вопрос представляется одним из самых важных в системе общих принципов организации МСУ. Наряду с допустимостью введения временного государственного управления, для понимания президентско-правительственного законопроекта важны еще и следующие юридические ухищрения, ведущие к появлению значимого при практической реализации некоего полутеневого уровня реформы. Так, статья 12 законопроекта подробно описывала возможность передачи органами МСУ отдельных полномочий органам государственной власти. В статье 25-й “местное сообщество образует органы местного самоуправления” (а не избирает их), и таковыми могут быть не только выборные, но “другие органы” МСУ. Тема “возможных вариаций” образования органов МСУ и наделения полномочиями должностных лиц МСУ продолжается в двух следующих статьях. В результате вырисовывается вариант, который косвенным образом приводит к восстановлению исполнительной вертикали. И это — при отсутствии обязательности наличия МСУ на уровне сельских районов и районов в городе. По умолчанию предполагалось, что именно здесь и будет основная почва для делегирования полномочий МСУ государственным органам власти. Завершалась эта линия статьей 52-й, предполагавшей сохранение статус кво в течение двух лет, и статьей 55 (пункт 4), в которой предусматривалась возможность по окончании двухлетнего периода создания “в соответствующей (? — С.Р.) административно-территориальной единице” “органов государственного управления в случае принятия федеральными органами государственной власти (органами государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующего решения”.

Главы исполнительной власти были заинтересованы в развитии событий по сценарию президентско-правительственной стороны. Одновременная реформа местной власти и полный демонтаж исполнительной вертикали вызывали опасение возможной потере управляемости регионами на субрегиональном уровне. Сам президент Б.Н.Ельцин, так же, как и назначенные им главы, предпочитал переизбираться на новый срок при сохранении статус кво. Отсюда — борьба за возможность сохранения максимального влияния органов государственной власти на систему местной власти и отдаление сроков проведения выборов со стороны правительственно-президентского центра. В качестве платы за молчаливое согласие с такой политикой оппозиции в регионах, ядром которой часто становилась областная легислатура, было предложено продление полномочий этих органов до конца 1997 года.

Напротив, разработчики закона в Государственной Думе стремились к подрыву статус кво и проведению быстрых выборов. В основе также лежали политические соображения — региональным контрэлитам и оппозиционным группам давалась возможность легального прихода к власти, что при определенном развитии событий почти неизбежно вело к существенным изменениям федеральной политики. Муравьева во многих регионах воспринимали прежде всего как члена разогнанного в октябре 1993 года парламента и связывали с его проектом надежду на тот или иной вариант ресоветизации.

Однако представляется упрощенным понимание возникавшего в регионах противостояния между президентско-правительственным вариантом законопроекта и законопроектом Муравьева как вызванного исключительно тактико-политическими причинами. В политико-правовом плане президентско-правительственная сторона делала акцент на управленческой эффективности в переходный период (при том, что в связи с проблемой принятия страны в Совет Европы необходимость демократической ориентации сознавалась), а группа авторов проекта Муравьева акцентировала значение институциональных параметров, ориентированных на демократические нормы, и только во вторую очередь рассматривала последствия введения закона в отношении управленческой эффективности (причем связывая ее с частичным демонтажем существующей системы).

При этом обе стороны предпочитали не углубляться в вопрос о границах и способах взаимодействия государственных органов власти и МСУ. Поскольку же разработка закона о системе государственной власти в субъектах РФ отставала от разработки МСУ, этот вопрос оказался вытесненным на периферию дискуссий, хотя то или иное его решение должно было лежать в основе общего устройства МСУ.

Постепенно регионы осознавали возможность использования такой ситуации и начинали стремиться отрегулировать эти отношения на собственный лад — благо разнообразие вариантов, заложенное в законопроектах, и непринципиальность в описании этих отношений давали большую свободу.

2.6.    Правительственный сценарий

6 октября 1995 года проект Миннаца был опубликован в “Российской газете”. В начале года он получил поддержку Президента РФ, был еще раз опубликован и внесен в Государственную Думу от имени Президента. В феврале 1996 года для обсуждения и поддержки этого законопроекта было созвано Всероссийское совещание с участием представителей субъектов Федерации и органов местного управления и самоуправления.

Ранее Миннац организовал проведение эксперимента в 6 субъектах Федерации для “обкатки” различных (но так или иначе умещающихся в концептуальные рамки законопроекта) вариантов МСУ: 1) Рязанская область (города Рязань, Скопин; Скопинский район — сельский); 2) Костромская область (г. Кострома)[29]; 3) Ленинградская область (г.Шлиссельбург); 4) Московская область (города Дзержинский, Жуковский, Ивантеевка, Калининград, Красноармейск, Фрязино, Хотьково, Юбилейный); 5) Калужская область (г.Обнинск); 6) Псковская область (Пыталовский и Печорский районы).[30]

Впрочем, по разным источникам, количество регионов и территорий, где проводился эксперимент иное, — например, заместитель министра по делам национальностей и региональной политике А.Котенков насчитал 15 городов и районов[31].

2.6.1.    Псковский эксперимент

“Псковская область всегда была одним из самых бедных регионов России, если не считать некоторых национальных республик. Область не обладает ни значительными сырьевыми ресурсами, ни развитой индустрией”. “Псковская область занимает третье место в России по уровню безработицы... (10% экономически активного населения)”.[32]

Как дотационный регион, Псковская область в отношениях с центром прагматически ориентируется на правительство, от которого зависит получение и объемом дотаций. При доминировании в области исполнительной власти (конфликт между ветвями власти, связанный с подготовкой и принятием Устава области, начавшийся после довыборов в областное представительное собрание в марте 1994 года, в принципе не повлиял на позиции в отношении МСУ) было совершенно естественно, что за основу областного проекта закона об организации МСУ был взят “Примерный закон субъекта Российской Федерации о местном самоуправлении” Миннаца, а сама область заключила с правительством договор на проведение в Пыталовском и Печорском (приграничных и оспариваемых соответственно Латвией и Эстонией) районах. Основным смыслом эксперимента (как и во всех других местах его проведения) была возможность закрепления самостоятельных бюджетных источников (в данном случае, связанных с приграничным положением районов) и получение дотаций и субвенций. В политико-административном отношении псковский эксперимент представлял собой сложную систему, объединяющую черты исполнительной вертикали, местного и общественного территориального самоуправления с доперестроечной практикой (в роли “ведущей и направляющей” силы выступал глава администрации области).

“Пыталовский (район — С.Р.) стал муниципальным образованием, то есть самоуправляется как единое целое, а Печорский — территориальным подразделением органов государственной власти Псковской области. Самоуправление в этом случае осуществляется в городах и волостях”.[33]

“В Пыталовском районе... в волостях на основе Устава района избираются главы волостей, из которых формируется представительный орган местного самоуправления Пыталовского района... Глава местного самоуправления избирается всем населением района и руководит представительным органом местного самоуправления по должности.” Он “является высшим должностным лицом района по реализации представительных, распорядительных, исполнительных и иных функций. На период проведения эксперимента (до июня 1997 года), по желанию Миннаца РФ, главой местного самоуправления района является глава администрации района (курсив мой. — С.Р.)”[34]

“В Печорском районе... на первом этапе... за администрацией района сохраняются функции государственного управления на всей территории района и функции местного самоуправления в волостях, не перешедших на местное самоуправление... Глава администрации района назначается главой администрации Псковской области и является представителем администрации области в Печорском районе”.[35]

В марте 1996 года условия эксперимента были изменены в связи с принятием ФЗМСУ и необходимостью приведения в соответствие с ним и областным законом об организации МСУ[36] (который область принимать не торопилась, сознательно ориентируясь на то, чтобы принять его уже после принятия ФЗМСУ). Теперь сутью эксперимента стала опробование различных схем организации МСУ в различных муниципальных образованиях Псковской области (всего их 28). В Пыталовском районе руководство исполнительным органом МСУ осуществляется на контрактной основе. В областное Законодательное собрание направлен пакет договоров и соглашений, на основе которых предполагается передача в муниципальное ведение и собственность земельных, водных и природных ресурсов, формирование муниципальной собственности и районного бюджета. В Печорском районе была создана двухуровневая система МСУ — особой самоуправляемой зоной стали две волости, специализирующиеся на добыче рыбы в Псковско-Чудском водоеме.

После принятия ФЗМСУ, экономический по преимуществу смысл эксперимента выявился еще более отчетливо. Руководство области связывало с переходом районов на самообеспечение программу превращения региона из дотационного в регион-донор. Можно сказать, что осознание неизбежности вступления во второй этап реформы МСУ (реальное обеспечение финансовой самостоятельности МСУ) благодаря эксперименту наступило с опережением общероссийской ситуации.

Правда, для того, чтобы в местную казну стали поступать 20% налогов, взимаемых на границе, потребовался приезд Ельцина в Печорский район.[37] При том, что “если даже все налоги, собираемые на территории районов, оставлять в местном бюджете, этих средств будет недостаточно”.[38] Затем последовало распоряжение В.Черномырдина об оставлении 50% указанных налогов — но не в местном, а в областном бюджете. А Роскомрыболовство игнорирует претензии печорских рыбаков на часть добычи рыбы.

В этой противоречивой ситуации в декабре 1996 года глава администрации В.Туманов, инициатор и куратор эксперимента, потерпел поражение на губернаторских выборах. Можно высказать предположение, что избранный глава администрации депутат от ЛДПР Е.Михайлов оставит продолжение эксперимента на усмотрение населения муниципальных образований. Впрочем, тут заключен некий парадокс: при конституционном отделении государственной власти от местной простое следование этому принципу со стороны губернатора будет равносильно отказу в поддержке, в то время как тесное кураторство с его стороны (которое демонстрировал Туманов) может как способствовать достижению положительного результата, так и “задушить в объятиях” местную самостоятельность.

В целом первая стадия эксперимента в Псковской области ни в отношении эффективности, ни в отношении отработки новых форм ничего не дала, вторая стадия находится под вопросом. Однако в отношении чисто политическом роль эксперимента как в Псковской области, так и в других областях весьма значительна[39] — практически с проведением эксперимента надо связывать отсутствие в областях спешки в принятии местного закона о МСУ и, как следствие, отсутствие конфликта между ветвями власти в этой сфере — при том, что в других сферах конфликты могли наличествовать. Отметим также, что конфликт в Псковской области в сфере МСУ возник уже после принятия областного закона — в связи с обсуждением срока проведения выборов в органы МСУ.

В то же время представляется несомненным, что правительство попыталось извлечь максимальную прибыль из пропаганды “передового опыта” экспериментальных областей — политики получили дополнительный аргумент в пользу своего законопроекта (на первой стадии эксперимента), а специалисты Миннаца — ценный опыт конкретной реформы МСУ в отдельно взятой местности. Естественно, что польза или вред сращивания до неразличимости государственного управления и МСУ не могла быть доказана на таком коротком отрезке времени. Но такое сращивание, оправдываемое экспериментальным характером происходящего, прошло обкатку. Впрочем, в ряде регионов такого оправдания не искали вовсе.

2.6.2.    Республика Карелия

Правительственный вариант законопроекта активно поддерживался Республикой Карелия. Республиканский закон был принят 20 января 1994 года ВС Республики Карелия. Поправки к принятому в первом чтении федеральному закону вносило избранное 17 апреля 1994 года Законодательное собрание (отсюда, в частности, различия в текстах статей республиканского закона и предлагаемых к законопроекту, принятому в первом чтении, поправок). Законодательное собрание приняло в феврале 1996 года республиканский закон в новой редакции. Сопоставление редакции 1994 года, предложенных Законодательным собранием поправок и редакции 1996 года обнаруживает тенденцию приведения в соответствие регионального закона с ФЗМСУ, но при этом в основном за счет заимствований из правительственно-президентского законопроекта (независимо от того, попали заимствованные положения в согласованный и принятый окончательно текст ФЗМСУ или нет).

Для характеристики ситуации замечателен тот факт, что одна из поправок, внесенная правительством, попала в таблицу неучтенных поправок, но ее же дословное повторение в поправках, внесенных Законодательным собранием Карелии, попало в таблицу учтенных поправок. Таким образом, на втором (то есть после принятия муравьевского проекта за основу) этапе борьбы между президентско-правительственным и думским вариантами ФЗМСУ Карелия продолжала (как и само правительство) настаивать на формулировках правительственного варианта. Интерес самой Карелии заключался в том, чтобы сохранить двойной принцип организации управления и самоуправления на местах — муравьевский вариант, легший в основу ФЗМСУ (как считалось многими специалистами и практиками до принятия решения Конституционного Суда по удмуртскому делу), исключал такую возможность.

Кроме того, ориентация на правительственный вариант в Карелии была обусловлена хотя и иными, нежели в Псковской области, но тоже экономическими причинами. Республика — один из монополистов в производстве бумаги и целлюлозы, бумагоделательного и целлюлозно-бумажного оборудования. Доля лесопромышленного комплекса в самой Карелии составляет 42%. В то же время “республика не имеет топливных ресурсов, климат — дискомфортный, сельское хозяйство развито слабо, уровень издержек производства довольно высок, изношенность основных фондов достигла более 60%”.[40] В этих условиях поддержка правительственного варианта определялась тем, что в нем была заложена возможность сохранения государственных органов местного управления, что, в свою очередь, сохраняло сложившуюся систему управления, в которой народно-хозяйственный и государственный аспекты были теснейшим образом переплетены в силу монопольного характера промышленности. Кроме того, можно предположить, политическая поддержка правительству РФ давалась в обмен на финансовую поддержку имеющихся в республике программ по преодолению кризисного состояния основной отрасли и АПК (эти процессы происходили в одно время).

Карельский вариант, предполагающий параллельное наличие территориальных органов государственной власти и органов МСУ (в теории самостоятельных в пределах собственной компетенции), вызванный компромиссом между потребностью государства контролировать экономику и требованиями центра по реформированию МСУ, с одной стороны, и между стремлением к государственно-политической самостоятельности от центра и невозможностью обойтись без его финансовой и экономической поддержки (то есть поддержки со стороны, прежде всего, правительства) стал, как оказалось впоследствии, прецедентным для других субъектов РФ в отношении возможности существования параллельных органов государственного управления и МСУ.

Бескомпромиссность демонстрировали более сильные политически и экономически республики — Татарстан, Якутия,[41] Башкортостан.

2.7.    Особая позиция сильных республик: невмешательство Башкортостана

Принятые Башкортостаном законодательные акты: Закон республики Башкортостан от 12 октября 1994 года “О местном государственном управлении в Республике Башкортостан” и Закон республики Башкортостан “О местном самоуправлении в Республике Башкортостан” от 20 декабря 1994 года находятся в противоречии с нормами Конституции РФ и Федерального закона — согласно этим законам города республиканского подчинения и сельские районы не
имеют органов МСУ, вопросами местного значения занимаются органы государственной власти.[42]

Договор Российской Федерации и республики Башкортостан “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан”, подписанный 3 августа 1994 года, не содержит упоминания о МСУ. Вместе с тем Конституция Республики Башкортостан не соответствует в этой части Конституции РФ. Но Договор не предполагает возможность правового урегулирования этого положения иначе, чем через делегирование Республикой Башкортостан своих полномочий РФ в этой области (ст. 1). Однако политически такая процедура вряд ли возможна. Центр, в свою очередь, не произвел и не производит никаких действий, предписываемых Конституцией РФ и пунктом 1 статьи 5 Договора “О разграничении предметов ведения...”, относящем к ведению РФ “принятие и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением”.

Фактически приведение в соответствие с федеральными нормами законодательства Башкортостана в части МСУ означало бы полный пересмотр политического устройства республики, включая ее Конституцию, и отступление с достигнутых позиций в части отношений с федеральным центром. По сути, в настоящее время права республики ближе к конфедеративному, нежели федеративному принципу включения в состав России.

Такое политическое устройство республики и положение ее в Федерации не в последнюю очередь обусловлено тем, что Башкортостан является одним из самых крупных, сложноустроенных в административном отношении, богатых ресурсами регионов России, имеет уникальную этническую ситуации.[43] Правовые, хозяйственные, политические традиции региона идеологически закрепляются в концепции руководства республики, согласно которой Башкортостан на переходный период должен представлять собой единый политико-хозяйственный комплекс.[44]

Вполне очевидно, что следование нормам ФЗМСУ, не предусматривавшим для административно-территориальных единиц Башкортостана государственной власти или (в “карельской редакции”) ведущим к снижению их роли, и в любом случае — относящим к вопросам местного значения государственные, с точки зрения руководства республики, проблемы, во-первых, было бы чрезвычайно затруднительно, а, во-вторых, подрывало бы все законодательно и в договорном порядке закрепленные ранее права республики как суверенного государства.

По сути имеется только одна перспектива урегулирования этой коллизии — посредством статьи 8 Договора “О разграничении полномочий...”, согласно которой “в целях осуществления настоящего Договора органы государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан могут заключать дополнительные соглашения, создавать комиссии и иные рабочие органы на паритетных началах”. Однако и в этом случае вопрос о несоответствии Конституции РФ республиканских правовых норм остается.

В свете вышеописанной ситуации, которая прочитывалась загодя (хотя президентский вариант закона оставлял больше возможностей для Башкортостана в сохранении собственной системы), и характера отношений между Россией и Башкортостаном логика неучастия последнего в процессе реформы МСУ становится вполне понятной. Публичное участие в этой деятельности означало бы сдачу позиций государственного суверенитета (если отвлечься от этого, то имело бы смысл поддерживать президентский проект), а опасность обязательности исполнения федерального закона в варианте Государственной Думы была до самого его подписания Президентом РФ весьма проблематична.

Между тем, Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 21 июня 1996 года создал прецедент, признав несоответствие некоторых положений закона республики Башкортостан “О выборах депутатов Государственного собрания Республики Башкортостан”.[45] Если бы подобная практика была бы продолжена, она неизбежна коснулась бы законодательства республики о МСУ и государственном управлении, а тогда серьезный и глубокий конфликт центра и Башкортостана с непредсказуемыми политическими последствиями был бы неизбежен.

Однако решение КС РФ по удмуртскому делу, — а инициаторы управленческой реформы в Удмуртии использовали опыт организации местной власти в Башкортостане и Татарстане, — коренным образом изменило представление о правовых нормах и отклонениях в отношении МСУ, фактически признав многое из того, что считалось незаконным, соответствующим Конституции РФ (см. ниже раздел 5.1).

3.    Региональные сюжеты

Поведение областей в процессе разработки и принятия ФЗМСУ и региональных законов о МСУ отличалось разнообразием. Как правило, вопросы реформы МСУ включались в общий процесс политических трансформаций в регионах. Однако во всем этом разнообразии присутствовало общее — органы государственной власти областей, хотя и в разной степени и различными путями, стремились к удержанию максимального объема властных полномочий и не торопились делиться ими с местными органами власти. С этой целью в законы об организации МСУ попадали положения об общих принципах, не включенные в ФЗМСУ, в законах о выборах в органы МСУ происходила их дополнительная коррекция, а на практическом уровне реализации реформы за счет сочетания правовых (хотя порой и весьма сомнительных) и неправовых рычагов система МСУ мало изменялась. Регионы не слишком активно пытались воздействовать на центр с целью публичного отстаивания своих интересов — региональных руководителей удовлетворяла ситуация многословной дискуссии в центре, неопределенные и вариативные нормы на уровне общих принципов организации МСУ, так как в результате они получали зоны свободы для самостоятельной деятельности в сфере реформы МСУ.

Отсутствие отвечающих требованиям Конституции и ФЗМСУ правовых норм в сфере финансово-бюджетных отношений, налогов, неясность в отношении сроков перехода к новой системе МСУ, неразработанность минимальных социальных стандартов, фактическое замораживание федеральной программы поддержки МСУ, и главное — противоречивость и неполнота норм, регулирующих отношения между государственными органами власти субъекта Федерации и органами МСУ, — все это позволило региональным лидерам, выражаясь шахматным языком, перевести игру в спокойное русло. Сочетая тактику пассивного сопротивления, лавирования, выжидания, они добились выигрышной для себя позиции при вступлении во второй этап реформы. Основной тенденцией в отношении МСУ стало огосударствление этой системы, хотя изначальный импульс реформы, сохраненный на уровне декларации в ФЗМСУ о невозможности вмешательства государства в компетенцию МСУ, был направлен на “разгрузку” государственной власти от значительной части полномочий, на возникновение вертикального разделения властей, на включение общества в выполнение задач государственного управления и МСУ. Области, в которых уже на уровне общих принципов руководители не пытались погасить этот импульс были исключением из правил.

3.1.    Саратовский и Владимирский конфликты

В Саратовской области закон о МСУ (наряду с Уставом области) вызвал настолько конфликтную ситуацию, что к моменту его окончательного принятия содержательная сторона закона, претерпевшего многочисленные кардинальные изменения, стала абсолютно неважной.

После избрания в мае 1994 года Саратовская областная Дума в перспективе возможных губернаторских выборов поддержала альтернативную действующему главе обладминистрации, члену Совета Федерации Ю.Белых фигуру другого сенатора от области — вице-мэра г. Саратова Д.Аяцкова. Указ Президента России от 3 октября 1994 года, наложивший мораторий на выборы губернаторов, не сгладил конфликта — его новой формой стало принятие областной Думой проектов Устава Саратовской области и Закона “О местном самоуправлении в Саратовской области”.

Устав Саратовской области был принят областной Думой 15 декабря 1994 года, однако не был подписан главой администрации области. Законопроект “О местном самоуправлении в Саратовской области” был принят в первом чтении 2 марта 1995 года, “О выборах в органы местного самоуправления” — 14 марта. Глава администрации обратился к депутатам с открытым письмом, в котором предложил считать принятый Думой Устав проектом, принятым во втором чтении и пригласил за стол переговоров и согласительных процедур — как по Уставу, так и по законопроектам о МСУ. Но созданная сторонами согласительная комиссия к работе не приступила, в чем стороны обвиняли друг друга. Последовала серия толкований различных замечаний и заключений, полученных от прокуратуры области, от главного правового управления администрации президента. 11 апреля двумя третями голосов вето главы было Думой преодолено, так что Белых вынужден был формально подписать и опубликовать Устав. 28 апреля были приняты законы “О местном самоуправлении” и “О выборах в органы местного самоуправления”. Финансирование выборов, назначенных на 17 сентября, требовало специального распоряжения главы администрации.

В этой обстановке были организованы поездки представителей областной Думы в районы с указанием ее председателя А.Харитонова в случае отказа глав местных администраций сотрудничать в организации выборов губернатора и органов МСУ немедленно составлять протокол и направлять в суд.

Причины сопротивления Белых выборам в органы МСУ были стандартными: он готов был скорее пойти на собственные перевыборы, чем согласиться на выборы местных глав, так как на неизбежных выборах губернатора (когда бы они не состоялись) именно поддержка “своими” главами являлась основным ресурсом действующего главы.

Думе оставалось апеллировать к центру. Однако последнему было важно посмотреть на результаты выборов в Государственную Думу и роли администрации в организации кампании НДР. Поэтому центр в этом направлении каких-либо определенных шагов не делал. Конституционный Суд также не торопился с рассмотрением Устава. 23 мая Дума обратилась к Президенту с просьбой разрешить назначить выборы главы администрации области на 17 декабря, а 4 октября 1995 года приняла решение в связи с указом Президента РФ №951 от 18 сентября 1995 года о продлении полномочий до декабря 1997 года.

Ноябрьским 1995 года постановлением областной Думы на 25 февраля 1996 года вновь были назначены выборы в органы МСУ. Белых, подписав это постановление областной Думы (уже после Нового года), согласился как с продлением думских полномочий, так и со сроком губернаторских выборов. 31 января 1996 года, стороны вернулись к проблеме, и Думой был принят закон “О внесении изменений и дополнений в Закон Саратовской области “О местном самоуправлении в Саратовской области”, который предполагал поэтапность реформы системы МСУ, в частности, на первом этапе исключалось районное звено. Тогда же Дума переназначила дату проведения выборов (28 апреля), которые на этом этапе должны были состояться только в органы МСУ областного центра, восьми городов, десяти райцентров, во всех сельских округах двух районов области.

Однако недолгое согласие ветвей власти закончилось возобновлением конфликта. Оказалось, что глава администрации под МСУ понимает нечто, очень напоминающее территориальное общественное самоуправление: по его мнению, в г. Саратове должны пройти не выборы мэра и представительного органа МСУ, а выборы глав муниципальных образований, которые следует в городе создать; все, что выше поселкового совета, считал он, должно управляться органами государственной власти.

После снятия Ю.Белых Президентом в феврале 1996 года новый глава обладминистрации Д.Аяцков идею выборов 28 апреля не поддержал, и они вновь были сорваны. Это было связано с тем, что новый глава целиком сосредоточился на ведении президентской избирательной кампании. Кроме того, Дума отменила поправки к закону ранее принятые с подачи Белых. Не были назначены выборы и на 1 сентября — день выборов губернатора. А после избрания Аяцкова таковым последовало не оспариваемое думой решение о применении схемы избрания главы МСУ, нарушавшей нормы ФЗМСУ: глава МСУ должен был выбираться из числа депутатов представительного органа МСУ, но предлагал его кандидатуру глава областной администрации.

Так законом второго порядка были скорректированы общие принципы организации МСУ — фактически происходило косвенное назначение главы МСУ (результат выборов это подтвердил). С учетом отсутствия финансовой самостоятельности МСУ, образованием территориальных органов государственного управления, экспансией организуемых сверху комитетов территориального общественного самоуправления следует констатировать, что область — в результате хаотического переформулирования норм областного закона о МСУ в зависимости от политической конъюнктуры — избрала вариант слабого МСУ, причем откровенно нарушив действующее законодательство.

Другой была природа политического конфликта во Владимирской области. Владимирский пример можно назвать сценарием развития событий по партийному типу: прокоммунистическое Законодательное собрание и его председатель во всех случаях выступали с администрацией в конфликт по чисто политическим соображениям. Первым конфронтационным решением Законодательного собрания, начавшего свою работу 11 апреля 1994 года стало объявление Собрания восприемником помещений и имущества, закрепленных ранее за облсоветом. При обсуждении кандидатуры председателя Законодательного собрания уже совершенно четко проявилась поляризация “коммунисты vs администрация” — председателем был избран Н.Виноградов, заместитель директора ТОО “Инмехстром” (бывший второй секретарь обкома КПРФ), в ходе выборов декларировавший принадлежность к компартии.[46]

К моменту принятия Законодательным собранием Положения о МСУ логика противостояния определяла позиции сторон. Временное Положение об организации МСУ было принято Законодательным собранием области 11 ноября 1994 г. Оно в пику послеоктябрьским указам Ельцина декларировало необходимость избрания органов МСУ и глав местных администраций, приоритет представительных органов МСУ над исполнительными, независимость а в пределах своей компетенции от органов государственной власти. В Положении чувствуется влияние формулировок как “муравьевского”, так и правительственного проектов. Присутствовала в нем и возможность взаимного делегирования прав государственными органами и органами МСУ. Но главным пунктом борьбы между областным Законодательным собранием и администрацией области стал вопрос о выборах в органы МСУ и должностных лиц МСУ и принятии соответствующего закона, о сроках и форме проведения этих выборов.

Актуализация или исключение принципа взаимного делегирования полномочий также зависит от политической ситуации в области. Н.Виноградов 8 декабря 1996 года был избран губернатором, и теперь остается наблюдать, какие шаги предпримет сторонник парламентаризма в советской форме и одновременно отделения МСУ от государственной власти. Принятие Закона о МСУ во Владимирской области, который должен заменить существовавшее Положение должно произойти в мае 1997 года. Ранее, в соседней Тверской области избранный активный сторонник развития сильного МСУ после избрания губернатором предпринял активные действия по выстраиванию пресловутой исполнительной вертикали.[47]

Как видим, внутрирегиональные конфликты подчиняли ход реформы МСУ свое логике. Претерпев многочисленные изменения, повороты и осложнения, общие принципы организации МСУ в регионах под давлением обстоятельств практического порядка, утрачивая многовариантность, в конечном счете становились формой усиления региональной государственной власти — исполнительной власти в Саратовской области, представительной власти (до избрания ее лидера губернатором) во Владимирской.

3.2.    Волгоградский вариант

15 декабря 1994 областная Дума приняла Закон “Об организации местного самоуправления в Волгоградской области”. Но только 20 февраля 1995 года закон был подписан главой администрации области И.Шабуниным. Эта задержка была вызвана тем, что в связи с разработкой и принятием именно закона о МСУ между ветвями власти в Волгоградской области возник первый серьезный конфликт.[48] Глава администрации области предпочитал в этом отношении следовать за курсом центра, полагая, что принятие областного закона до принятия федерального, а также других, связанных с организацией МСУ законов, не только нежелательно, но и невозможно.

Функции последовательного отстаивания интересов правительственно-президентского центра взял на себя полномочный представитель Президента РФ по Волгоградской области Е.Кузнецов. Под его воздействием областная Дума после опубликования правительственного проекта, пересмотрев существовавший ранее и подвергшийся серьезной критике представителей местной исполнительной власти, а также общественно-политических организаций, проект, сумела вынести на заседание 27 октября ориентирующийся на нормы правительственного проекта закон, который и был принят в первом чтении.[49]

Председатель областной Думы Л.Семергей поддержал представителя Президента, — этот момент можно считать началом рождения Л.Семергея как самостоятельного политика, до того он предпочитал следовать курсу главы администрации области. Уже в следующем месяце председатель Думы Л.Семергей обвинил областную администрацию в торпедировании проекта.

“Камнем преткновения стали замечания областной администрации, направленные в Думу первым заместителем главы обладминистрации Л.Кириченко, ранее не принимавшим активного участия в разработке закона.

Одобренный ранее в первом чтении в Думе проект встретил возражения в своей концептуальной части, предусматривающей формирование одноуровневой системы МСУ на основе самоуправляющихся местных сообществ. Администрация высказала обоснованные замечания в том, что подобная система не совпадает с административно-территориальным делением области и путем паллиатива предложила совместить концепцию законопроекта с нынешним территориальным разграничением.

Кроме того, возражения администрации выдают и нежелание следовать этой модели и в части предоставления местным сообществам предусмотренной законопроектом финансовой самостоятельности. Ссылаясь на неразработанность нормативной базы и отсутствие нормативов бюджетной обеспеченности местного самоуправления на федеральном уровне, администрация считает преждевременной их подготовку на уровне региона.[50]

При активном участии Кузнецова предложение подождать до принятия ФЗМСУ было отклонено. После доработки в комиссии с участием представителей обладминистрации 15 декабря 1994 г. областная Дума приняла Закон о МСУ.

“На заседание был представлен рассматривающийся как итоговой документ о результатах работы согласительной комиссии областных Думы и администрации. При этом предполагалось, что в соответствии с данным документом областная администрация сняла большую часть своих прежних замечаний в результате согласительного процесса и сосредоточила свои возражения вокруг лишь нескольких статей законопроекта, ранее принятого в первом чтении.

Тем неожиданнее прозвучала переданная от имени главы областной администрации И.Шабунина его заместителем Н.Зацаринским личная устная просьба вновь снять данный вопрос с обсуждения впредь до принятия ФЗМСУ в связи с неурегулированностью в рассматриваемом документе проблем взаимоотношений МСУ с государственным управлением (выделено мной. — С.Р.) и административно-территориальным делением области....Заместитель председателя Думы С.Рябов, являющийся одним из активных сторонников законопроекта, предложил Думе проигнорировать заявление главы и принять закон. В процессе дискуссии депутаты последовали предложению С.Рябова, приняв при этом представляющееся им соломоновым решение. Все те статьи, на поправках к которым администрация в согласительном документе не настаивала, были приняты в редакции Думы. Те статьи, замечания к которым сняты не были, приняты были в редакции администрации. Причем по всем трем спорным статьям не было ни одного голоса, поданного “против”.

Указанные статьи закона затрагивают как раз вопросы взаимосвязи МСУ с административно-территориальным делением области, а также полномочий органов МСУ в определении собственной структуры, финансовой основы и разработке и принятии собственных уставов и определении территориальных границ.”[51]

На январском заседании областной Думы было принято окончательное решение о принятии Закона Волгоградской области о МСУ. И.Шабунин не подписал закон и вернул его для нового утверждения с двумя замечаниями. “Первое заключалось в предложении о замене термина “местное сообщество” на “местное самоуправление”... Второе замечание главы обладминистрации заключалось в предложении совместить посты главы местной администрации и руководителя выборного органа МСУ.”[52] Замечания были отклонены и закон был принят окончательно.

“В целом ход принятия этого закона следует рассматривать как определенную неудачу администрации и успех представителя Президента РФ. Подобный итог в значительной степени можно объяснить различием в тактике действующих лиц. Если Е.Кузнецов активно участвовал в заседаниях Думы на всех этапах выработки закона, обеспечил его экспертизу и одобрение в государственно-правовом управлении администрации Президента РФ, многократно выступал в средствах массовой информации и на заседаниях Думы, то глава обладминистрации ограничился лишь выражением своих возражений через постоянно менявшихся своих представителей.... Пренебрежительное отношение к деятельности Думы принесло, таким образом, свои плоды.”[53]

После Всероссийского совещания, состоявшегося 17 февраля, позиция по принятию ФЗМСУ правительственно-президентского центра определилась. Поскольку волгоградский закон не входил в противоречие с президентским проектом, Шабунин подписал закон.

Надо сказать, что закон Волгоградской области о МСУ предусматривал и взаимное делегирование полномочий, и переходный период в устройстве новой системы МСУ. Конфликт между мэром Волгограда и главой администрации, вызревавший в течение весны-лета 1996 года препятствовал осуществлению какого-либо делегирования полномочий. Но практикой взаимоотношений нового губернатора и избранных в декабре 1996 года глав и органов местной власти может быть востребован этот механизм.

Ближайшим следствием принятия закона о МСУ стало ухудшение взаимоотношений областных Думы и администрации или, с другой точки зрения, выход областной Думы и ее председателя из-под полного контроля администрации, а также нанесение ущерба политическому авторитету Шабунина.

Отдаленные последствия оказались еще более серьезными. Глава городской администрации Волгограда Ю.Чехов, являвшийся до самого конца противником принятия закона, после его вступления в силу резко изменил позицию и добился проведения выборов мэра в г. Волгограде, которые благополучно выиграл. Эта победа стала прологом событий, развернувшихся уже осенью 1996 года во время подготовки к проведению выборов губернатора области, на которых Ю.Чехов (при поддержке администрации Президента РФ) решился выступить конкурентом И.Шабунина, что привело к победе третьего кандидата (от КПРФ) председателя городской Думы Волгограда Н.Максюты.

Еще один сюжет, связанный с процессом принятия волгоградского закона о МСУ и законодательной деятельностью в этой сфере в центре остался не реализован. Возможное взаимодействие казачьих структур[54] с группой депутата Государственной Думы А.Долгополова, разрабатывавшей так называемый “казачий” законопроект об общих принципах организации МСУ в РФ осуществлено в силу разных причин не было. В противном случае возможно было появление новых коллизий — не только в волгоградской, но и в других казачьих областях. Подготовка к проведению выборов в органы МСУ на казачьих территориях в 1996 году выявили отсутствие казачьей активности в период принятия федерального закона как значимое: фактически имевшийся у казаков шанс воспользоваться местными выборами[55] как площадкой для программного восстановления казачьего самоуправления на территориях традиционного проживания казаков был упущен уже на стадии подготовки регламентирующих деятельность органов МСУ документов на федеральном и местном уровнях. Думается, что не только неорганизованность и политические разногласия волгоградских казаков были причиной их пассивности. Она отражала понимание обществом, большинством населения реформы МСУ как переустройства государственного управления. К возможности получить часть властных полномочий и действительно самостоятельно решать вопросы местного значения население отнеслось скептически.

3.3.    Самарское исключение

В Самарской области, как уже говорилось, с принятием областного закона о МСУ не спешили, хотя идея опережающего законодательства присутствовала в проекте Устава области, разрабатываемом фактически параллельно закону о МСУ. Разработка и принятие этих законопроектов проходила без резких конфликтов.

Городская Дума Самары была избрана еще летом 1994 года и работала в отсутствии закона о МСУ на основании принятого ей регламента. Самарская Губернская Дума, избранная одновременно с городской состоит из 25 депутатов, 7 из которых работают на постоянной основе. В работе Думы главную роль играет не партийная, а корпоративно-ведомственная принадлежность депутатов. Ярко выражены группы аграриев, финансистов, администраторов, глав администраций городов и районных администраций; работников здравоохранения, промышленников. При рассмотрении различных вопросов Дума обычно легко достигает согласия. Характерные для коммуниста В.Грома конфронтационные выступления поддержки не находят. Хотя администрация стремится не допустить ограничения своей власти, отношения с администрацией складываются нормальные. “...По наиболее сложным принципиальным вопросам, касающимся принятия бюджета и Устава области создаются согласительные комиссии, которые поставленные вопросы успешно решают.”[56]

Концепция областного закона о МСУ широко обсуждалась в феврале 1995 года на страницах областной прессы (заметим в скобках, что Самара первой в России 130 лет назад провела земские выборы и земские собрания).

Самарская область — одна из наиболее продвинутых в отношениях с центром регионов. Она является донором, но центр возвращает ей 55% объема налогов, поступающих из области, что больше по сравнению с другими регионами. Считается, что это связано с хорошими личными отношениями главы администрации с руководством страны (хотя не могут не обратить на себя внимание такие факторы как традиционность подобных исключительных отношений с центром, промышленная и финансовая мощь региона, развитая культура и наука). Область наряду с другими крупными областями является сторонницей повышения статуса областей до республиканского. Губернатор К.Титов, один из главных идеологов этой линии, считает, что принятие закона о МСУ и выборы МСУ по демократическому принципу будут способствовать ее реализации.

Самарцы приняли активное участие в совещании по вопросам местного самоуправления 17 февраля 1995 года. Мэр Самары О.Сысуев отметил, что из двух представленных проектов именно президентский в большей степени учитывает ошибки прошлого и реальное положение сегодняшнего дня. Депутатским проектом планировалось ““пронзить” самоуправлением все: начиная с подъезда, двора, квартала”.[57] Однако после неожиданного для самарцев принятия “муравьевского” проекта трагедии из этого никто не делал — работа над проектом областного закона продолжалась с учетом этого обстоятельства.

Возможность конфликта замаячила в июне 1995 года, когда “предложенные депутатом А.Ивановым законопроекты “О местном самоуправлении” и “О выборах в органы местного самоуправления” вызвали резкое неприятие у юриста областной администрации Т.Вечкановой. По ее мнению, первый проект нельзя публиковать до появления в печати аналогичного федерального закона...” [58] На фоне действительно конфликтных областей это производит впечатления мелкого недоразумения.

На заседании Губернской думы, состоявшемся 5 июля 1995 г., рассматривался вопрос о принятии в первом чтении Устава Самарской области (возникшие было противоречия депутатского корпуса с областной администрацией были преодолены); в первом же чтении были приняты и проекты законов Самарской области “О местном самоуправлении”.[59]

Наконец, в начале сентября 1995 г. Губернская Дума приняла закон “О местном самоуправлении”, и хотя он был подвергнут критике со стороны администрации, но после дополнительных согласований[60] был подписан главой областной администрации 26 сентября. В окончательной редакции закон был принят 21 декабря 1995 года и опубликован 2 февраля 1996 года.

В законе “О местном самоуправлении в Самарской области” не содержится статьи о взаимном делегировании полномочий органами государственной и местной власти. Это обстоятельство на фоне элементов полицентрической политической системы, развитой сферы публичной политики, приверженности демократической идеологии руководства области оставляет большую возможность развитию МСУ в области по пути реализации общественной модели МСУ.

3.4.    Воронежский фактор

Воронежский пример демонстрирует сочетание стратегических и тактических политических факторов в окказиональном преломлении в один из наиболее критических моментов принятия законопроекта.

Двое представителей Воронежской области в комитете по вопросам МСУ Государственной Думы входили в авторскую группу проекта ФЗМСУ. Причем И.Муравьева по праву можно считать “отцом” принятого впоследствии закона.

Муравьев не был “привязан” к областной политике, — в 1990 -93- он был заместителем председателя комитета Верховного Совета по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления, координатором фракции “Смена”. Заместителем председателя комитета по вопросам МСУ он стал и в Государственной Думе первого созыва. “Игорь Муравьев является самостоятельной (в контексте — независимой от руководства Воронежской области. — С.Р.) политической фигурой, и его поведение непредсказуемо”[61]. Поэтому считать эту фигуру некоей персонификацией Воронежской области нельзя. Вместе с тем, в ряду других обстоятельств, повлиявших на то, что депутаты 15 марта 1995 г. проголосовали за принятие в первом чтении муравьевского, а не президентского проекта, оказался чрезвычайно существенным воронежский фактор.

Процесс принятия закона в первом чтении в общих чертах описан в статье корреспондента журнала “Российская Федерация” Н.Соляника[62] и в работе В.Гельмана[63]. Однако при верном в целом описании мотивов и обстоятельств, вследствие которых депутаты предпочли муравьевский проект, в этих материалах совершенно не замечена роль, которую сыграл описываемый ниже “воронежский фактор”.

Президентский и муравьевский проект по характеру представления относились к разным “весовым категориям”. Президентский проект после поддержки его на февральском Всероссийском совещании и кампании в его поддержку в этот период в прессе признавался всеми фаворитом. Представлял президентский проект заместитель министра юстиции А.Степанов (его заявленный содокладчик А.Котенков на заседание не явился). В поддержку этого проекта высказались председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы А.Слива и заместитель председателя Государственной Думы, председатель объединенной комиссии по координации законодательной деятельности по законопроектам о МСУ М.Митюков. Кроме того, то обстоятельство, что был представлен еще один проект А.Долгополова от Государственной Думы, также был не в пользу проекта Муравьева.

Однако Муравьев построил свое выступление наиболее выигрышным образом. С одной стороны, он апеллировал к корпоративной солидарности депутатского корпуса, с другой — всячески подчеркивал сходство своего проекта и проекта Долгополова (что само по себе более, чем не очевидно[64]).

Преуменьшать значение представления проекта, исходя из того, что депутаты уже имели готовую позицию по голосованию, не следует. Некоторые из прозвучавших вопросов продемонстрировали, что различия проектов многими депутатами не понято и степень осведомленности об общих принципах местного самоуправления оставляет желать лучшего. То есть многие принимали решение под воздействием услышанного с трибуны и от микрофонов.

Основным аргументом апологетов президентского варианта была в сущности тупая констатация того факта, что этот проект — президентский, а Степанов чуть ли не половину своего выступления посвятил недостаткам представляемого им закона (с благим намерением — упредить критику, но тем самым в условиях десятиминутного регламента дав возможность оппонентам на этом вопросе уже не останавливаться), — и все это не могло не сказаться на настроении депутатов, раздраженных тем, что на рассмотрение выносятся сразу три проекта.

Вопросы, которые последовали затем, включавшие и предложения (например, о снятии проектов с голосования как недоработанных), явным образом изменили ситуацию в пользу муравьевского проекта. Вопросы депутатов И.Братищева, С.Михеева позволили Муравьеву дополнительно в выгодном свете представить его проект. Кроме того, прозвучали вопрос-выступление Н.Травкина (см. раздел 2.3) и выступление председателя Воронежской областной Думы И.Шабанова, которое имеет смысл привести целиком.

“Председательствующий: Прошу включить на карточку депутата Гостева (воронежский депутат, член фракции КПРФ. — С.Р.) микрофон для вопроса председателю областной Думы Воронежской области Ивану Михайловичу Шабанову.

Шабанов И.М., председатель Воронежской областной Думы:

Спасибо, Иван Петрович. Председатели и депутаты законодательных органов власти шести областей, входящих в ассоциацию “Черноземье”, просили меня сказать два-три слова. Первое. Мы хотели попросить депутатов ни в коем случае не голосовать в спешке за президентский проект, а поддержать то, что предлагается от имени двух групп.

И второе. Мы 6 января приняли закон о местном самоуправлении, не дождавшись федерального закона. Этот закон уже действует, и по этому закону мы уже живем. Поэтому просьба: когда окончательно будет ставиться вопрос на голосование, все-таки еще раз пригласить представителей с мест... и получить их согласие.”[65]

Крайне неудачно ответил на это выступление Степанов, которому И.Рыбкин (то же “воронежец”, заметим в скобках) почему-то отпасовал это выступление (а не вопрос).

“Председательствующий: Анатолий Михайлович, прошу вас.

Степанов А.М.: Я бы хотел ответить. Да, в Воронежской области принят такой закон. Мы его у себя в Министерстве юстиции рассмотрели: там сплошные несоответствия положениям Конституции. И я бы еще раз хотел подчеркнуть, что согласно Конституции субъекты Федерации принимают свои законы во исполнение, в развитие федеральных законов.

Я уже в докладе сказал, что непринятие закона ведет к возникновению процесса законотворчества на местном уровне, далеко не всегда учитывающего как интересы Федерации в целом, так и местные интересы, направленного скорее всего на удовлетворение интересов на уровне руководства субъектов Федерации. Прошу прощения, может быть, грубовато, но это верно.”[66]

Вообще из 6 задававших вопросы 5 выступили против президентского проекта и/или поддержали Муравьева. Из них не-депутат Шабанов — земляк автора проекта, депутат В.Марычев — член комитета, Михеев — член “Новой региональной политики” как и Муравьев. Напрашивается еще одно сопоставление, поскольку один из авторов проекта — воронежец Котляр был депутатом от ДПР — “партии Травкина”, входившим в ее центральный список (хотя в эти дни он переходил в как раз образованную “Новую региональную политику”).

Перелом в настроении депутатов закрепило выступление Долгополова, который (после некоторых колебаний, к разрешению которых его подтолкнул председательствующий) снял свой проект с голосования.

В результате чего голоса по проекта распределились следующим образом. За президентский проект проголосовало 102 человека (22,7%), против — 114 (25,3%), воздержалось — 15 (3,3%); всего голосовало — 231, не голосовало — 219 человек. За проект Муравьева проголосовало 259 человек (57,6%), против — 44 (9,8%), воздержалось — 6 (1,3%); всего голосовало — 309, не голосовали 141 человек. В результате проект Муравьева был принят в первом чтении.[67]

Вместе с тем надо отметить, что Закон “О местном самоуправлении в Воронежской области”, принятый областной Думой 28 декабря 1994 года, разработан без оглядки на проект Муравьева и правительственный проект (равно как и замечания земляков, если таковые были, не отражены в проекте Муравьева). Концептуально он отличается от обоих (хотя ближе к муравьевскому) и фактически ориентирован на восстановление системы Советов — в нем предполагалось наличие подчиненности нижестоящих органов МСУ вышестоящим. Мотивы поддержки воронежцами муравьевского проекта более, чем прозрачны — областная Дума и ее председатель, бывший председателем облсовета до 1993 года, находились под сильным влиянием КПРФ и проводили политику реставрации советской власти, имея на этом поприще конфликт с администрацией области, унаследованный с прежних времен.

4.    Конкуренция участников процесса в центре
в региональном преломлении

4.1.    Президент & правительство versus Государственная Дума

Следует оговорить, что обозначенная в названии раздела оппозиция достаточно условна: в Думе и в самом комитете по вопросам МСУ были сторонники правительственного варианта (включая председателя комитета). Вместе с тем для региональных руководителей, поддержавших президентский законопроект, многое в президентско-правительственном варианте было неприемлемо: одноуровневая система, предполагавшая возможность пересмотра административно-территориального деления, неясность в “разделении обязанностей” по отношению к местному самоуправлению федеральной и региональной государственной власти.[68]

Кроме того, важно учесть, что правительственный вариант был поддержан главами администраций, выступавшими за слабый вариант МСУ. Так, например, глава администрации Тульской области Н.Севрюгин в своем выступлении на февральском Всероссийском совещании описав существующую в области систему “местного самоуправления”, являющуюся фактически системой территориального общественного самоуправления, констатировал, что эта практика закреплена в правительственно-президентском законопроекте.[69]

Естественно, что многие регионы неконсолидированно поддержали тот или иной вариант: главы администраций и областные легислатуры занимали разные позиции и соответственно выступали в поддержку того или иного органа власти. Разумеется, более естественной оказывалась форма поддержки назначенными главами областей и краев правительственного варианта, а легислатурами — госдумского. Вместе с тем, некоторые губернаторы фактически не занимали никакой позиции в этом противостоянии. С одной стороны, избранные губернаторы, например, Ю.А.Ножкин в Иркутской области, демонстрировали независимость. С другой, многие главы не считали происходящее важным и ждали результатов (например, И.Шабунин в Волгоградской области), либо сосредоточивались на местной борьбе в этой сфере (Ю.Белых в Саратовской области) — в обоих случаях исходной посылкой служило предположение о невозможности допущения реформы в ее радикальных вариантах, о наличии адаптационных ресурсов к реформе на всех уровнях управления областью.[70]

С принятием за основу муравьевского варианта законопроекта борьба за тот или иной вариант не закончилась — субъекты законодательной инициативы (правительство, Президент, областные, краевые и республиканские легислатуры) направили в Государственную Думу свои поправки. Однако “поправочная” активность формально никак не была связана с активностью субъекта в реформе МСУ. Более того, содержательная интерпретация этого материала чрезвычайно затруднительна — 591 поправку содержит таблица учтенных поправок[71] и 362 — отклоненных.[72] Можно только констатировать, что, несмотря на заявления Муравьева о сохранении концепции и основных положений ФЗМСУ, к моменту его окончательного принятия он все-таки испытал значительное воздействие отвергнутого Государственной Думой президентско-правительственного варианта. Если учесть, что Президент РФ фактически приостановил вступление ФЗМСУ в силу, а правительство не спешило с разработкой необходимых для реализации закона законопроектов, то можно сказать, что победа “муравьевского” варианта была почти полностью нейтрализована располагавшими большими ресурсами оппонентами. Решение Конституционного суда о предельных сроках проведения выборов, в принципе, тоже трудно назвать победой парламента, так как, хотя Президент РФ, выступивший в качестве одного из истцов, проиграл дело, все же установленный срок (до конца 1996 года) более-менее устраивал правительственно-президентский центр.[73]

4.2.    Совет Федерации vs Государственная Дума

Совет Федерации 6 июля 1996 года отклонил принятый Государственной Думой ФЗМСУ. Была создана согласительная комиссия, в которую вошло по семь человек от Совета Федерации и Государственной Думы. Сопредседателями согласительной комиссии стали председатель комитета Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике В.Тарасенко и председатель комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления А.Слива.

По логике событий можно было предположить, что законопроект был отклонен в Совете Федерации по принципиальным соображениям, прежде всего — “благодаря” губернаторам. Действительно, возражения губернатора Ленинградской области А.Белякова касались вопросов сбора налогов, отсутствия положения о переходном периоде, нечеткого определения функций, материальной базы МСУ, предусмотренной законом формы освобожденной работы депутата представительного органа МСУ. Его вывод был прост: “Считаю, что этот закон при всей остроте данной проблемы сегодня принимать нельзя.”[74] С различными доводами против принятия закона выступили депутаты из Татарстана, Краснодарского края, Сахалинской и Ульяновской областей. Однако в речах многих выступавших наряду с критикой по существу дела звучали откровенные придирки. Пикировался (и не более того) с представлявшим законопроект Тарасенко глава администрации Ростовской области В.Чуб.

Закон был отклонен 65 голосами за (46 против, 2 воздержались, не голосовало 65). Однако по предложению депутата Б.Коробова (Костромская область), посетовавшего на то, что “к сожалению, все перевернулось с ног на голову” и вместо ожидаемого президентского проекта приходится работать с думским, но вместе с тем предложившего закон все-таки принять, была создана согласительная комиссия. Любопытно, что проект постановления о создании согласительной комиссии уже был готов — то есть подобное развитие ситуации ожидалось.[75]

Но по 2/3 из претензий, прозвучавших на заседании Совета Федерации, члены согласительной комиссии от Совета Федерации не внесли предложений[76], а сам процесс согласования происходил удивительно беспроблемно и благополучно перерос в последующее принятие Закона. Складывается впечатление, что причины отклонения закона Советом Федерации носили полуритуальный и вместе с тем политический (в узком смысле слова) характер, обусловленный как характером отношений между палатами вообще, так и порядком прохождения законов через Государственную Думу, — в частности, 5 июля Дума приняла Закон о формировании Совета Федерации, не устраивавший верхнюю палату парламента.

Однако в той части, которая касается непосредственно темы нашей работы, важнее другой вывод — Совет Федерации как орган представителей регионов продемонстрировал отсутствие единства в вопросе о МСУ, практически исключив возможность прямого воздействия на процесс принятия закона и его характер. В то же время не слишком агрессивное поведение глав исполнительной власти (в первую очередь), возможно, было связано с тем, что тактика неявного саботажа реформы МСУ представлялась им более перспективной, чем публичное обсуждение болезненных вопросов.

Юридической оценкой ФЗМСУ (которую впоследствии подтвердит КС РФ) сенаторы уже располагали. Л.Болтенкова в связи с возможностью существования местных органов государственной власти на субрегиональном уровне в уже упоминавшейся статье “Почему отклонен Закон “Об общих принципах местного самоуправления” (имеется в виду именно Советом Федерации) “раскрывает карты”: “...Если будет принят федеральный закон, предусматривающий органы государственной власти только на уровне края, области, то можно ли будет тогда дополнять систему органов государственной власти органами государственной власти другого уровня (местные органы государственной власти)? По нашему мнению, можно. Если будет принят такой закон, который противоречит основам конституционного строя, его можно будет оспорить в судебном порядке... Вполне вероятно, что из этих соображений федеральный закон... не станет затрагивать вопрос об уровнях государственной власти в субъектах РФ. Умолчание при отсутствии прямого запрета — не запрет. Запретить же никак нельзя, ибо основы конституционного строя не дают такого права Федерации.”[77] (В понимании Болтенковой и по толкованию нормы ст. 3; ч. 2 ст. 11, ст. 77, данному впоследствии КС РФ, субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти).

5.    политические последствия “удмуртского дела” и первого этапа реформы местного самоуправления
в целом

5.1.    Конституционный суд об удмуртской реформе управления

Удмуртская республика в течение 1994-95 гг. являлась одним из признанных лидеров реформы МСУ в РФ, опыт ее учитывался при создании ФЗМСУ. Выборы в республике прошли 10 апреля 1994 года в соответствии с законом, принятым в январе 1994 года. Однако общий трансформационный политический процесс в республике и экономическая ситуация пришли в противоречие с развитием низовой демократии. 17 апреля 1997 года Госсовет Удмуртской республики принял Закон “О государственной власти в Удмуртской республики”, который был оспорен в Конституционном суде РФ Президентом РФ, группой депутатов Государственной Думы и группой жителей города Ижевска — столицы Удмуртской республики. “Удмуртское дело” вызвало большой общественный резонанс. Решение Конституционного суда, принятое 24 января 1997 года (слушание происходило 27-29 ноября 1996 г.),[78] стало предметом широкого обсуждения в общероссийской печати.[79]

По новому закону о МСУ и закону о системе органов государственной власти городские поселения исключались из системы МСУ, действующие органы МСУ преобразовывались в органы государственной власти ( по татарстанскому образцу: объединенные советы из депутатов представительных органов МСУ и депутатов Госсовета республики от территорий плюс назначаемые председателем госсовета главы исполнительной власти), органы МСУ образовывались на уровне районов и жилых кварталов в городе, населенных пунктов и по соглашению с исполнительными органами государственной власти могли передавать им осуществление части своих полномочий.[80]

Мы хотели бы обратить основное внимание не на перипетии дела и поведение его участников, а, в соответствии с предметом нашей работы, на некоторые последствия этого решения, существенно повлиявшие на характер понимания и применения ФЗМСУ в регионах и, как следствие, на характер разделения власти по вертикали.

Решение Конституционного Суда, призванного руководствоваться Конституцией РФ (и потому ни разу не сославшегося на ФЗМСУ), стало фактическим добавлением к ФЗМСУ в той части, которая в самом ФЗМСУ не получила однозначной трактовки. Речь идет о возможности параллелизма государственных органов управления и органов МСУ в границах одной территории и о приоритетности поселенческого принципа организации МСУ.

Решение КС РФ федеральным центром (Президентом РФ и Государственной Думой) было воспринято в русле проводимой им политики изоляции негативного, с точки зрения центра, опыта республик Татарстан, Башкортостан, Якутии, Свердловской области[81] в сфере организации и взаимоотношений государственного управления и МСУ. Однако в этом решении содержится положение, согласно которому признается право республик на создание государственных органов власти (представительной и исполнительной) в республиках на уровне городов и районов, что фактически открывает им возможность легализации органов местной государственной власти. Хотя то же решение признает обязательным избрание как государственных местных органов власти, так и органов МСУ и не допускает решения государственными местными органами власти решения вопросов местного значения, появляется возможность через взаимное делегирование полномочий[82] (не рассматриваемое в КС РФ) юридически (хотя, по всей видимости, небесспорно) согласовать имеющую место практику с действующим федеральным законодательством (Конституция РФ и ФЗМСУ не содержат запрета на этот счет).

Таким образом, удмуртский опыт послужил прологом возможного компромисса центра и республик и появлению перспективы снятия скандального разрыва в республиканских системах и федеральном законодательстве, включения республик в легальное пространство государственного строительства в РФ.

Платой за это содержащееся в решении КС РФ “предложение” стало косвенное подтверждение повышенного статуса республик в Федерации, поскольку КС РФ был вынужден отметить, что речь идет именно о “республике (государстве)”.

5.2.    Политические итоги первого этапа реформы МСУ

Простой до банальности сюжет был скрыт (в том числе от большинства участников процесса) в сложных переплетениях интересов и действий федеральных и региональных законодателей, групп, лоббирующих те или иные проекты и отдельные положения ФЗМСУ. Однако во всем этом разнообразии время обнаружило суть дела: центр и регионы в лице различных коллективных и персональных представителей пытались усилить свое значение в политической системе за счет проведения через законы тех общих принципов организации МСУ, которые отвечали бы этой цели. МСУ как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня. Это означало, что центр (правительственно-президентский) пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение МСУ как властного института.

Толкование Конституционным судом положений Конституции РФ в связи с рассмотрением удмуртского дела явилось и толкованием Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Фактически это толкование стало новой редакцией Закона, поскольку, оставив за бортом его дух, обратилось к букве, тем самым отрезав некий идеологический шлейф, сопутствовавший Закону, демифологизировав его. Такой шлейф в силу разных причин (прежде всего — из-за компромиссной непроговоренности концептуально значимых моментов) несомненно существовал.

Оба основных конкурирующих законопроекта передали принятому ФЗМСУ по наследству те идеологические посылки, которые усилившись в ходе непрерывных трансляций, стали восприниматься как содержательная часть закона. Между отдельными положениями и статьями законопроектов и идеологемами возникла не вызывавшая тогда сомнений в ее естественности связь. Так, даже на уровне целого муравьевский законопроект ассоциировался с общественной моделью организации МСУ, а президентско-правительственный — с государственной. Но победа муравьевского законопроекта стала возможна только в результате серьезных компромиссов, однако оценить степень этой серьезности мешал ореол “общественной модели”. Между тем, вышеупомянутое решение КС РФ это ореол попросту проигнорировало. Оказалось, что по голой сути Закон никоим образом не воплощает общественную модель.

Центр, демонстрировавший уверенность, все более возраставшую по ходу дела, в своем понимании МСУ и в умении реформировать его в России, на обоих полюсах — правительственно-президентском и госдумском — оказался заложником идеологических схем.

Правительственный — прагматически и даже утилитаристски ориентированный вариант — противостоял романтическому варианту Государственной Думы. Прагматизм первого заключался в стремлении сохранить существующее положение вещей вплоть до сохранения исполнительной вертикали (вопреки конституционному требованию отделения МСУ от государственной власти) за счет различных юридических ухищрений (наличие неопределенного переходного периода, возможность делегирования органами МСУ своих полномочий органам государственной власти и банкротства органов МСУ с последующим введением временного государственного управления, занижение территориального уровня МСУ). Романтизм второго определялся движением разработчиков от теории МСУ, развивавшейся в традициях демократической теории, игнорируя явное несоответствие вводимых норм текущему политическому процессу (приоритет населения в определении форм и структуры МСУ, последовательное проведение принципа делегирования государственных полномочий МСУ — предполагалось, что на субрегиональном уровне органы государственной власти не должны иметь места при том, что субъекты РФ наделялись значительными полномочиями по определению общих принципов и законодательному регулированию МСУ).

Регионы в лице своих руководителей поначалу откровенно недоумевали по поводу предполагаемых новшеств, но включились в процесс поддержки того или иного варианта законопроекта — по прагматическим или политическим соображениям. Ориентация на тот или иной вариант стала значимым самим по себе фактором только в тех регионах, где политический процесс приобретал самостоятельные, не укладывающиеся в рамки задаваемых центром рамки. Другим вариантом отношения к реформе в том или ином виде стало неучастие в споре в принципе (случай сильных республик). В большинстве же регионов МСУ стало разменной монетой региональных политиков.

Однако на выходе ситуация предстала более единообразной: ставшие очевидными последствия применения тех или иных принципов и норм принятого ФЗМСУ прямо сказывались на сложившихся системах управления регионов, требовали их коренного реформирования.

Вместе с тем, оказалось, что вариативность и неопределенность общих принципов дает возможность с помощью вполне законных процедур и процедур “на грани фола” обойти идеологические императивы, унаследованные Законом от законопроектов правительства и Государственной Думы. Тем более, что альтернативный путь продемонстрировали сильные республики и области. Фактически регионам удалось в течение 1-2 лет, несмотря на ограниченные возможности воздействия на законодательный процесс в центре, получить Закон, который в практике его применения вполне отвечал бы русской пословице “закон что дышло, как повернешь, туда и вышло”. А поскольку сам закон носил рамочный характер и передавал полномочия по общему устройству МСУ субъектам РФ, то в руках регионов (в отсутствии значимой оппозиции от лица нового института) оказались все рычаги воздействия на закон через его применение и “развитие” его положений в региональных законах.

Тот факт, что право не сумело стать преградой для такой ситуации и обратило декларации ФЗМСУ о независимости, самостоятельности и ответственности органов МСУ в свою противоположность, имеет множество причин, многие из которых были рассмотрены в настоящей работе. Политические последствия такого положения дел столь же многообразны, но главными представляются следующие: 1) усиление органов государственной власти регионального уровня; 2) значительное сужение проектируемых при запуске реформы полномочий органов МСУ и снижение значения системы МСУ в управлении государством и самоорганизации общества, замена сильного самоуправления слабым; 3) ослабление политических позиций центра в регионах. (См. также схематическое изображение ситуации и комментарий к нему в разделе Приложение.)

Таким образом, осуществившееся в центре в ходе принятия ФЗМСУ и последующего его толкования КС РФ разделение власти по горизонтали (что для РФ этого периода в столь классическом виде — редкость) привело в деформации проектируемого разделения власти по вертикали. Регионы сумели “оседлать” процесс реформы МСУ, получив в виде новоучреждаемого института зависимого от себя союзника в политическом соперничестве с центром.

Последний при планировании реформы предполагал совсем иное развитие событий. Наиболее яркий идеолог реформы в правительстве — С.Шахрай рассматривал МСУ как действенное оружие против сепаратизма региональных лидеров. Самоорганизовавшееся население, с одной стороны, федеральный центр, с другой стороны, должны были существенно ограничить властные возможности органов государственной власти регионального уровня.[83] Тем самым обеспечивалась возможность гармонического развития федеративного российского государства. Более того, конструкция федерации, если изымалось МСУ, различное по форме, но институционально единое, утрачивала бы существенное основание.

Институциональное единообразие действительно начало устанавливаться к 1997 году. Однако характер этого единообразия, описанный в работе, вызывает серьезные сомнения в отношении провозглашенных Европейской хартией местного самоуправления (а именно ее подписание Россией, являющееся условием для принятия в Совет Европы, дало толчок разработке и принятию Закона) норм и ценностей.

Согласно пункту 3 статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления “Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставление каких-либо из этих полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и природы поставленной задачи, а также требований эффективности и экономии.” Согласно пункту 5 этой же статьи “При делегировании полномочий центральными или региональными органами местные органы самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой приспосабливать их осуществление к местным условиям”.

Появление органов местной государственной власти не выводит российскую систему из правового пространства Хартии, поскольку вышеприведенные положения носят рекомендательный характер и не входят в число обязательных для исполнения подписавшими документ странами пунктов. Однако в контексте данной работы неподтверждение этих рекомендательных норм Россией обнаруживают глубину своеобразия логики российской реформы МСУ. Упоминание в статье ФЗМСУ, определяющей, что есть МСУ в России, лишь “вопросов местного значения” (в Хартии, напротив, речь идет о “значительной части государственных дел”), плавно переходящее в отсутствие запрета на делегирование органами МСУ полномочий органам государственной власти (Хартия тоже умалчивает об этом предмете, но только потому, что ее логика этой возможности не допускает) означает на деле, что “наиболее близкой к гражданам властью” остается — “как правило” — назначенный региональным руководством чиновник, и он же получает насколькоэтовозможную “свободу приспосабливать” местные условия к своим полномочиям.[84]

В заключение остается отметить, что процесс огосударствления МСУ на уровне субъектов Федерации протекает в контексте других значительных событий процесса политической трансформации региональных политических систем, находящихся в рамках возрастания политической роли органов государственной власти регионов. Прежде всего, это институционализация основ политико-административного устройства в регионах путем принятия региональных Уставов и переход от практики назначения Президентом РФ глав исполнительной власти регионов к их выборам, в результате чего региональные руководители получили большую свободу от центра. В то же время очевидны тенденции к ослаблению общественного контроля и прокурорского надзора за деятельностью органов государственной власти в регионах. Все эти обстоятельства на фоне затянувшегося процесса реформирования судебной системы позволяют говорить о том, что положение дел в сфере МСУ находится в русле общей тенденции.

Процесс регионализации и децентрализации, на определенном этапе сыгравший существенную роль в демократизации страны, в большой мере находится теперь за пределом контроля федерального центра. Избирательные технологии, переживающие последние два года бурный рост, в условиях сохраняющейся гражданской некомпетентности населения подменяют главный институт контроля за деятельности власти со стороны общества — демократические, честные и справедливые выборы — манипуляционными действами, эффективность которых прямо пропорциональна финансовым, административным и иным ресурсам кандидата в депутаты областной легислатуры, представительного органа МСУ, на пост мэры или губернатора. В этих условиях падает роль правовых и других институциональных ограничителей использования власти региональными лидерами. Напротив, право начинает обслуживать интересы узкой группы лиц, в данный момент находящихся у руля государственного управления того или иного региона, а институты подчиняться не правилам, а командам власть имущих.

Однако следует также подчеркнуть, что небольшая часть лидеров исполнительной власти регионов, образовавшийся в процессе реформы МСУ слой муниципальных политиков, законодатели в центре, последнее время — и администрация Президента РФ[85], а также представители как демократической, так и коммунистической оппозиции предпринимают активные попытки по недопущению повторения политического сценария первого этапа реформы на ее втором этапе.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе изложения мы в каждом из разделов описывали один из отрезков пути, по которому прошли участники процесса реформы МСУ на первом ее этапе, и выделяли то главное, что впоследствии определило итог этого пути. Это главное заключается в возрастании роли органов государственной власти (прежде всего исполнительной) субъектов Федерации в системе государственного политического управления и реформе местного самоуправления. На каждом этапе центр, внешним образом демонстрировавший активность и проявлявший инициативу в запуске и разворачивании реформы, по сути уступал регионам все больше прав в определении общих принципов новоучреждаемого института власти, хотя сами регионы большей частью не пытались публично оспорить инициативы центра. В результате непоследовательности, несогласованности действий центра, институциональной неопределенности в отношении государственного устройства РФ при наличии у руководства регионов прагматической ориентации на сохранение статус кво органы государственной власти субъектов РФ сумели значительно расширить поле свое компетенции в определении параметров реформы местного самоуправления за счет своеобразного заимствования полномочий по организации местного самоуправления у центра и населения. Центр был вынужден перейти к политике изоляции опыта сильных республик и областей РФ (проводивших политику экспансии полномочий органов государственной власти в региональном политико-административном пространстве), дабы не допустить его распространения. Решение Конституционного Суда РФ по удмуртскому делу остановило наиболее серьезные, с точки зрения центра, нарушения буквы Конституции РФ, но по сути легитимизировало вышеописанные тенденции возрастания значения органов государственной власти субъектов Федерации в политико-административной системе государства. Вместе с тем решение Конституционного Суда РФ дает возможность центру и регионам возобновить диалог по поводу местного самоуправления с целью нахождения компромисса между центром и регионами на основе более глубокого прочтения конституционных основ новой системы местного самоуправления.

Основной вывод заключается в том, что первый этап реформы местного самоуправления, завершившийся с принятием в подавляющем большинстве регионов законов об организации местного самоуправления и выборами в органы местного самоуправления, в сочетании с пришедшимися на конец этого этапа выборами глав исполнительной власти более чем в половине регионов России (и с ранее осуществленным принятием региональных уставов-конституций) закончился сосредоточением в руках органов государственной власти — фактически в руках глав исполнительной власти — регионов небывалого для истории России последних лет объема полномочий и прав, “отвоеванных” как у центра, так и у местного самоуправления, политический смысл реформы которого в соответствии с общемировой практикой заключается, напротив, в передаче значительной части полномочий, в том числе и государственных, органам местного самоуправления.

 

 

 

Приложение

Политическая экспансия органов государственной власти субъектов Федерации

Фигуры, представленные ниже наглядно изображают общую картину перераспределения властных полномочий. Первая — вариант сильного самоуправления, заложенный в реконструируемом на основании большинства оценок наблюдателей и специалистов проекте реформы, последовательно реализующий принцип разделения властей по вертикали. Вторая — основной вариант, отражающий главную тенденцию, описанную в данной работе — огосударствление МСУ на региональном уровне.

 

Фигура 1. Три левых прямоугольника изображают соответственно: сферу компетенции органов государственной органы власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Федерации, делегированные органам МСУ государственные полномочия. В целом эти три треугольника обозначают государственную власть.

Верхний правый прямоугольник изображает сферу компетенции собственно органов МСУ, сферу власти негосударственной, общественной.

Нижний правый прямоугольник изображает поле деятельности территориального общественного самоуправления (ТОС), не имеющего властных полномочий (помимо делегированных ему органами МСУ.

Фигура 2. Два правых прямоугольника отражают ситуацию, характеризующуюся распределением государственной власти по вертикали между центром и регионами (светло-серый цвет), в которых предусматривается наличие государственных территориальных органов управления субрегионального уровня. Кроме того, фигура показывает, что региональные лидеры имеют дополнительные полномочия по вопросам общих принципов организации МСУ в качестве членов Совета Федерации (светло-серый цвет над пунктирной линией).

Экспансия органов государственной власти в поле деятельности МСУ (светло серое расширение прямоугольника вправо) отражает процесс поглощения части функций и полномочий МСУ органами региональной государственной власти.

Увеличение по сравнению с Фигурой 1 прямоугольника “ТОС” отражает ситуацию в тех регионах, где региональные власти культивируют комитеты территориального общественного самоуправления, противопоставляя их МСУ, подменяя ими МСУ.

Таким образом, сравнение фигур показывает, что экспансия региональной власти направлена как на расширение полномочий вверх в рамках системы государственной власти, так и вниз в рамках системы государственной власти и местной власти.

 

 

 

© Международный институт гуманитарно-политических исследований