Игорь ЕГОРОВ

УДМУРТСКАЯ РЕСПУБЛИКА
в декабре 1997 — мае 1998 года

1.    Общие характеристики

По многим причинам в политический процесс республики оказались включенными слишком многие субъекты, ранее не проявлявшие к Удмуртии практически никакого интереса. В конфликт, разгоревшийся как бы между ижевской мэрией и Государственным советом, оказались втянуты несколько федеральных министерств, администрация Президента, разнообразные консультанты и эксперты, имиджмейкеры и крупные банковские группировки. Все это чрезвычайно затрудняет анализ и не дает возможности свести контекст политического процесса лишь к конфликту местного самоуправления и госвласти. На самом деле политический процесс в Удмуртии стал в последнее время чрезвычайно многофакторным.

Постольку поскольку обострившаяся политическая ситуация в республике не оставила уже практически ни одного не включенного в свой водоворот, совершенно естественно, что первыми в эти жернова попали средства массовой информации (основной источник при составлении подобного рода текстов). Степень политизации СМИ и контроля за ними достигла в рассматриваемый период предельных величин. Своеобразием текущего момента стало то, что контролю на сей раз стали подвергаться не только оценки авторов статей и журналистов, но и содержание чисто информационных материалов. При этом оказывались значимыми упоминаемые фамилии, интонации автора материала (как то: сменить в материале «некоторые депутаты» на «отдельные депутаты» или «незначительное число депутатов» или «известная всем группка депутатов»). Из материалов стало совершенно невозможно понять, какие именно изменения были внесены в тот или иной закон, когда это произошло, каковы итоги того или иного голосования, в чем истинные причины тех или иных принимаемых решений. Порой из репортажа или очерка выпадает маленький штришок и это меняет всю картину происходящего. На этом фоне возможно внесение в информационное пространство разного рода мистификаций, легендарных версий, самого невероятного компромата.

 

В декабре произошла резкая активизация попыток правящей верхушки республики разрубить гордиев узел правовых и политических противоречий, возникших в результате реализации Закона «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике», решения Конституционного Суда и Указов Президента России. Осложняло ситуацию прежде всего то, что полностью отказываться от избранной доктрины создания монолитной государственной власти, венчаемой Президентом, означало политический крах тех субъектов, которые сделали на этом свое политическое имя и имидж. Кроме того, не вызывало уже никаких сомнений, что Государственный совет не окажется в данном составе способным внести изменения в Конституцию, позволившие реализовать два программных момента руководства республики: установление государственной власти в районах и президентской власти (власти Главы республики) в регионе. Был необходим компромисс, в результате которого правящая группа, оставив в покое оппозицию, имела бы возможность остаться в республиканской политике. В противном случае ее фиаско было бы уже очевидным.

Президиум начал терять контроль над голосами депутатов Государственного совета, стали активизироваться новые, неподконтрольные руководству Госсовета политические фигуры, блеск подвижничества А.Волкова на поприще видного государственного деятеля федерального масштаба, ратующего за усиление государственной власти стал блекнуть в силу постоянного пресечения его правового и политического творчества и нерешенности главных экономических проблем региона.

2.    Хроника

7 декабря 1997 года Президиум Госсовета принимает решение обратиться к Президенту РФ с просьбой о подписании Указа, одобряющего «инициативу» республиканских властей провести некоторые новации в области государственного строительства. В конечном счете руководством региона предполагалось, что речь пойдет о ликвидации органов местного самоуправления в районах и замена их на органы государственной власти. Заголовок Указа такой: «О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике». Прямых «указаний» на разворачивание деятельности по сворачиванию местного самоуправления в проекте Указа на было, была лишь проронена фраза о возможности организации государственной власти в административно-территориальных единицах (районах) органов государственной власти.

На следующий день правительство Удмуртской Республики принимает решение, аналогичное постановлению президиума Госсовета. Если верить сообщениям местных официальных СМИ, 10 декабря 1997 г. состоялось совещание в администрации Президента РФ, на котором, в основном был одобрен проект Указа Президента «О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике».

На следующий день состоялась 15-я сессия Государственного совета, которая приняла решение, аналогичное решениям президиума Госсовета и правительства Удмуртской Республики от 7 и 8 декабря соответственно. С докладом о ходе подготовки обсуждаемого проекта Указа Президента и анализом ситуации, сложившейся в республике после провозглашения в январе 1997 года постановления Конституционного Суда Российской Федерации по проверке конституционности Закона «О системе органов государственной власти Удмуртской республики», на сессии выступил председатель постоянной комиссии Госсовета по законности, общественной безопасности и правам граждан Александр Борзенков. На сессии выступил также заместитель министра по делам национальностей и федеративным отношениям В.Туманов, возглавлявший весной 1996 года межведомственную комиссию. Владислав Туманов подчеркнул, что подготовка проекта Указа Президента является логическим продолжением работы по реализации достигнутого весной текущего года соглашения между органами государственной власти Удмуртской Республики и федеральными структурами власти, созданию в республике эффективно действующей модели управления.

После обсуждения вопроса во фракциях и комиссиях, на пленарном заседании руководители депутатских фракций Валентин Кудинов («Экономическое развитие»), Александр Бегунов (фракция «Коммунисты Удмуртии»), Валентин Тубылов («Сельская фракция»), Владимир Коняшин («Удмуртия») высказали позиции своих фракций по данному вопросу. В ходе обсуждения в проект постановления были внесены дополнительно пункты, в соответствие с которыми председателю Госсовета Александру Волкову, председателю правительства Павлу Вершинину и мэру Ижевска Анатолию Салтыкову поручено принять участие в доработке проекта Указа Президента РФ, а членам рабочей группы — в доработке плана мероприятий по выполнению Указа Президента. «За» проголосовало 67 депутатов, «против» — 2, воздержалось — 2.

19 декабря 1997 г. в администрации Президента РФ состоялось совещание по окончательному согласованию текста проекта Указа Президента РФ «О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике». Совещание проводилось под председательством заместителя руководителя администрации Президента Виктории Митиной. В совещании приняли участие представитель Президента в Конституционном Суде Сергей Шахрай, представитель Президента в Совете Федерации Анатолий Слива, секретарь совета при Президенте России по местному самоуправлению Борис Минц, заместитель руководителя правового управления администрации Президента Раиса Брычева, председатель центральной избирательной комиссии Российской Федерации Александр Иванченко и заместитель министра по делам национальностей и федеративным отношениям Александр Воронин. Удмуртскую Республику на совещании представляли Председатель Госсовета Александр Волков, заместитель председателя Госсовета Владимир Пономарев, полномочный представитель Президента РФ в Удмуртской республике Виктор Балакин, мэр города Ижевска Анатолий Салтыков.

Представителям президентской администрации Борису Минцу, Раисе Брычевой и Сергею Шахраю было поручено доработать обсуждаемый документ [[1]].

22 декабря Президент России подписывает Указ «О мерах по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике».

23 декабря 1997 г. 16-я сессия Госсовета принимает Закон Удмуртской Республики «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований». Мотивация разработчиков и лоббистов закона, призывавших за него проголосовать, сводилась к одному: в Указе Президента говорится о необходимости установления органов государственной власти в районах с гарантией учета мнения населения... По закону предполагалось в селах, поселках и группах населенных пунктов провести сходы граждан. Согласно проекту, в сходах должно принимать участие не менее 10% от числа избирателей района, и чтобы не менее половины от числа присутствовавших проголосовали за отмену в селе, поселке местного самоуправления. Согласно закону сходы нужно было провести с 4 по 9 января 1998 года. На них гражданам предстояло высказать свое отношение к :

1. Целесообразности образования органов государственной власти в районах.

2a. Целесообразности организации местного самоуправления в отдельных населенных пунктах.

2б. Целесообразности организации местного самоуправления в группах населенных пунктов (в сельских округах).

2в. Целесообразности организации местного самоуправления в сельсоветах, рабочих поселках (с подчиненными сельскими населенными пунктами).

8 января 1998 года на 16-й сессии Госсовета рассматривались поправки к закону о местном самоуправлении и об органах государственной власти в районах республики. Причины бурных дебатов по вопросам госстроительства на шестнадцатой сессии, как впрочем и на предшествующих, вызваны были одним простым обстоятельством. Государственный совет Удмуртии в его сегодняшнем составе не в состоянии принять решения о каких-либо изменениях в республиканскую Конституцию. Как выразился депутат Михаил Матушкин (глава администрации Красногорского района Удмуртии), депутатам сегодня легче переписать заново Библию, чем внести поправки в удмуртскую Конституцию. Непримиримые позиции сторон не позволяют ни одной из них набрать трех четвертей голосов для принятия конституционного решения. Меж тем истекают полномочия органов местного самоуправления и в апреле текущего года должны состояться выборы. Пора объявить о них, но предварительно требуется принять пакет законов, которые бы определили уровни власти в административно-территориальных единицах. Подписанный 22 декабря Борисом Ельциным Указ как бы позволял Удмуртской Республике создавать органы государственной власти в административно-территориальных единицах с сохранением поселенческого принципа при создании муниципальных образований.

Именно на основе Указа 23 декабря Госсовет принял Закон «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований». Выступивший 8 января на сессии председатель Центральной избирательной комиссии Удмуртии Афанасий Тубылов огласил предварительные итоги сходов. Цифры достаточно красноречивы. Более 87% участников сходов высказались за установление государственной власти на уровне районов и более 56% — за местное самоуправление на уровне сельсоветов.

Правда, с выяснением мнения граждан оказалось не все гладко. С буквой Закона от 23 декабря не согласились республиканские ЦИК и прокуратура. 10%-я планка, после которой сход правомочен принимать решения, по требованию Центральной избирательной комиссии Удмуртии, в итоге была поднята («в рабочем порядке») до 25%, а вопрос о присутствии на сходах работников правительства и Государственного совета пока остался открытым. По этому поводу, кстати, и был внесен протест прокуратуры Удмуртской Республики. По мнению Афанасия Тубылова, присутствие государственных должностных лиц на сельских сходах не повлияло на принятие решений, а 25%-й рубеж кворума был преодолен во всех одиннадцати районах, где на 8 января прошли собрания граждан.

Новый этап 16-й сессии Госсовета был призван найти пути решения следующей задачи: принятия законов о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления и законов, определяющих их уровень и полномочия.

8 января депутаты не без труда приняли за основу только два документа: проект Закона Удмуртской Республики «О внесении изменений и дополнений в закон «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» и проект Закона «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики». Первый проект, с докладом о котором от рабочей группы выступил депутат Александр Бегунов, предполагает внесение изменений в Закон «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике», принятый в 1996 году. Изменения вызваны протестами прокурора Удмуртской Республики. Второй определяет статус и полномочия органов государственной власти в районах Удмуртской Республики. Предложения депутатов Геннадия Колесникова, Александра Горошникова, Николая Нагорных о необходимости перед рассмотрением этого проекта внести поправку к статье 10 Конституции Удмуртии, с которыми в принципе согласились руководитель правового управления Госсовета Игорь Осипанов и заместитель прокурора республики Григорий Ахметов, не получило поддержки большинства депутатов. За принятие данного проекта за основу проголосовало 52 депутата.

После принятия головной комиссией Госсовета поправок и предложений по предложенным проектам сессия приступила к их рассмотрению во втором чтении. В последующем, чтобы хоть как-то выйти из конституционного кризиса, правовое управление предложило, а Госсовет принял постановление «О толковании пункта 2 статьи 5 и пункта 1 статьи 10 Конституции Удмуртской Республики». В совокупности толкование данных статей сводилось к тому, что, поскольку Удмуртия самостоятельно определяет систему органов государственной власти на своей территории, то вправе и создавать на этой территории новые органы государственной власти. Поскольку было необходимо вписать в п.1 статьи 10 (где помещен исчерпывающий перечень госорганов) новые институты власти в районах, 63 депутата решили (согласно пункта 2 статьи 5), что их и не надо вписывать.

На очереди были проекты законов о выборах в представительные и исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления, о местном референдуме, решение вопросов о поправке к 82-й статье Конституции и о протесте прокурора по поводу Закона 23 декабря....

9 января 1998 года на 16-й сессии Госсовета был принят закон Удмуртской Республики «О внесении изменений в статью 82 Конституции Удмуртской Республики». Задача данного Закона и некоторых подобных актов — ускорить процесс принятия и вступления в силу законов Удмуртской Республики.

Статья первая закона гласила: «Внести в статью 82 Конституции Удмуртской Республики следующие изменения: исключить пункт 2 статьи 82» .

13 января 1998 года 16-я сессия Госсовета рассмотрела во втором чтении блок избирательных законов. Но прежде депутаты изменили статью 105 регламента, что дало им возможность принимать решение о голосовании в целом за те статьи законопроектов, по которым не поступило поправок и замечаний. Были обсуждены поправки к проекту закона «О внесении изменений и дополнений к Закону Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике». В ходе обсуждения данных поправок были высказаны претензии к работе постоянной комиссии Госсовета по государственному строительству, национальной политике и местному самоуправлению (председатель — коммунист Ю.Семенов). Было высказано предложение о необходимости «укрепить» состав комиссии. Большинством голосов депутаты приняли закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований» [[2]].

После перерыва были обсуждены поправки и приняты во втором чтении законы «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики», «О выборах депутатов Советов депутатов Удмуртской Республики».

14 января 1998 года работа 16-й сессии Государственного совета Удмуртской Республики продолжилась. Был принят в целом закон «О внесении изменений и дополнений в закона Удмуртской Республики «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике» .

На сессии выступил председатель республиканского Центризбиркома Афанасий Тубылов, который огласил итоги проведенных 4-9 января сельских сходов . По сообщению Афанасия Ильича, в ЦИК не поступало жалоб и заявлений о нарушениях при проведении сходов. Депутаты утвердили общие итоги проведенных сходов. В первой половине дня были приняты за основу законопроект «Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов» и закон «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Удмуртской Республике».

16 января 1998 года. 16-я сессия Государственного совета приняла законы «О местном референдуме и местном консультативном референдуме», «О выборах органов государственной власти в районах Удмуртской Республики», назначив выборы в органы госвласти в районах на 12 апреля, и рекомендовала органам местного самоуправления в городах провести в тот же день выборы в свои представительные органы власти и выборы глав местного самоуправления.

15-16 января в Ижевске прошла всероссийская конференция «Механизмы реализации концепции государственной национальной политики Российской Федерации: региональный опыт». В работе конференции приняли участие представители региональных властей, а также зам министра РФ по делам национальностей и федеративным отношениям В.Туманов, председатель комитета по делам национальностей Государственной Думы В.Зорин, директор института этнологии и антропологии РАН В.Тишков.

С 19 по 20 января 1998 года Александр Волков принимает участие в научно-практической конференции «Проблемы и перспективы развития российского федерализма», организованной научно-экспертным Советом при Председателе Совета Федерации РФ. Волков выступил с докладом «Промышленная политика и проблемы федерализма в современной России». В своем докладе Александр Волков обозначил свою позицию о роли государственной власти регионов России в подъеме промышленного производства, взаимоотношений различных уровней власти в России, развития федеративных отношений и отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления по поводу развития промышленности.

«Чем характеризуется современный российский федерализм? — говорится в докладе председателя Госсовета Удмуртской Республики, — Прежде всего асимметричностью национально-государственного устройства Российской Федерации, отсутствием равных правовых возможностей для реализации субъектами Федерации своих прав. Это и разрыв в социально-экономическом развитии регионов, когда одни регионы беднее, другие богаче. А между тем именно этот разрыв — главное препятствие тому, чтобы федерализм российский стал федерализмом в классическом стиле. Потому что федерализм — это не только форма территориальной демократии, но и более или менее справедливое распределение факторов, определяющих возможности и качество жизни граждан на территории страны». Далее председатель удмуртского парламента приводил в пример Удмуртскую республику, где традиционно 80% промышленного потенциала составлял удельный вес военной продукции. На сегодняшний день, как свидетельствует доклад Волкова, промышленный потенциал республики используется всего лишь на 3%.

Далее Волков приходит к выводу, что «центру необходимо точно определить, какие заказы нужны, в каком количестве, чтобы определить, на каких предприятиях увеличить производственные мощности, на каких их сократить, где мобилизационные мощности сохранить, а где и полностью прекратить военное производство».

Что касается бюджетного федерализма, то Волков считает, что «необходима сбалансированная бюджетная политика или, иными словами, такой бюджетный федерализм, который бы учитывал приоритеты конверсионных программ тех или иных регионов».

«В новых условиях хозяйствования на первое место выходят вопросы взаимодействия исполнительных органов государственной власти региона и объектов промышленности».

В связи с этим Волков определяет ряд проблем.

1. По его мнению, чрезвычайно затруднено «в организационном плане» участие органов государственной власти в управлении предприятиями. «Не решен вопрос, какой собственно орган должен осуществлять функции непосредственного управления собственностью субъекта федерации - то ли орган Госкомимущества, то ли орган Федерального фонда имущества, то ли орган отраслевого управления». Аналогично и по отношению к управлению федеральной собственностью на территории субъекта Федерации.

2. Необходимо решить на федеральном уровне вопрос о «инвестиционной поддержке производственного звена посредством централизованных инвестиций». По мнению Волкова, этого практически не проводится. «В такой ситуации основная функция государственной поддержки и стимулирования инвестиционного процесса во многом ложится на регионы, бюджеты которых, наподобие нового федерального бюджета, также должны по идее иметь направление, как бюджеты социально-экономического развития территорий».

3. Необходимо содействие федеральных органов власти становлению региональной банковско-кредитной системы. Далее Волков сравнивает российскую банковскую систему с насосом, который откачивает финансовые ресурсы из регионов в Москву.

Не обошел Александр Александрович и вопрос об отношении местного самоуправления и госвласти. Говоря о несостоятельности существующей системы местного самоуправления, выключенной из системы органов государственной власти, Волков отмечает, что «в сегодняшних условиях органы местного самоуправления наделены всеми признаками государства или субъекта — наличием территории, собственностью бюджетом, плюс полная самостоятельность, безотчетность и бесконтрольность. В результате появляется реальная опасность распада России на удельные княжества внутри самих регионов».

«Непонятно, как можно было так активно развивать местное самоуправление, не имея первичного закона об основных принципах организации органов государственной власти в субъектах Федерации».

В завершении доклада Александр Волков определяет самую важную на его взгляд задачу, которую необходимо решить в России. «Нам предстоит решить самый важный вопрос о государственном воздействии на условия существования экономически зависимого населения» [[3]].

К концу января, таким образом, была подготовлена нормативная база и проведены мероприятия по обозначению легализации установления некоего компромиссного варианта разделения полномочий между органами госвласти и местным самоуправлением. В районах — государственная власть; в городах и поселениях — местное самоуправление. Главное — Ижевск, он остался при своем, что (как, очевидно, в первое время и сработало) нейтрализовывало мэрию республиканской столицы.

В самом деле — победа! Анатолий Салтыков отстоял местное самоуправление в Ижевске ценой немалых усилий, нервотрепок и тому подобного. Правда, в прессе со стороны Госсовета и в выступлениях Александра Волкова перед публикой, неприязнь лично к Салтыкову оставалась, ну да ладно. Кстати, за то, что Салтыков не пошел дальше в своей борьбе с Волковым и его «командой», некоторые соратники упрекали ижевского мэра, желая толкнуть его на еще большее подвижничество — сразиться с Голиафом и на корню пресечь «волковщину». Но на это Салтыков не пошел. Более того, выступая на шестнадцатой сессии Госсовета Салтыков, несколько раз поддержал Волкова в его стремлении поскорее принять законы, расставить все по своим местам и покончить с этим делом.

 

В феврале Госсовет начал рассматривать поправки к Конституции.

 

Третьего февраля, на 16-й сессии Госсовета президиум попытался включить вопрос о рассмотрении поправок в Конституцию Удмуртской Республики в повестку. Дело было в отсутствие Александра Волкова и не решилось. В эти дни председатель Госсовета принимал участие в рабочей поездке по Бельгии небольшой российской делегации, которую возглавлял заместитель председателя правительства РФ Рамазан Абдулатипов. Поездка была посвящена одной теме — «Проблемы федерализма на примере Бельгии». (Вернувшись из Бельгии, Александр Волков в своем интервью, аргументируя бельгийским примером, доказывал необходимость ответственности местного самоуправления перед государственной властью. Жителями муниципальных образований Бельгии, рассказывал Волков, а их в Бельгии более 600, избираются представительные органы местного самоуправления, которые выдвигают кандидатуру на должность мэра (бургомистра). Должность бургомистра утверждает король [[4]]).

6 января совершенно непонятным образом сессия начала обсуждение вопроса об изменениях и дополнениях в Конституцию Удмуртской Республики. Максимум, что требовала «Команда Волкова» — решить опубликовать текст проекта изменений и дополнений к Конституции (поправкам здесь подверглись 47 статей). Оппозиция требовала на сессии провести первое и второе чтение по сути нового проекта Конституции. Докладывал по проекту А.Борзенков. Он настаивал на том, чтобы «быстренько проголосовать». Не прошло. Решили продолжить обсуждение 17 февраля. Аргументация Волкова на сессии: «Время для того, чтобы все доработать, у нас есть. Но к марту будущего года, когда кончатся наши депутатские полномочия, мы обязаны подойти к избранию главы республики, отвечающего за все, что будет происходить в республике». На сессии Волков высказался за необходимость вынесения вопроса об изменениях в Конституцию на республиканский референдум [[5]].

И вот 19 февраля 1998 года в Верховном Суде Удмуртской Республики начались слушания по гражданскому иску шести жителей Удмуртии к Госсовету республики. Обжаловалась правовая состоятельность двух республиканских законов: «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований» и «Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов». Истцы — депутаты Госсовета Нагорных, Ешкеев, Чаузов. Представитель ответчика — Александр Борзенков.

В день начала судебного разбирательства 16-я сессия Госсовета вновь не приняла предлагаемое руководством Госсовета решение об опубликовании текста изменений в Конституцию Удмуртской Республики для всенародного обсуждения. Депутаты получили текст и альтернативного проекта, выдвинутого депутатом Александром Бегуновым (фракция «Коммунисты Удмуртии»), подписанный еще 34-мя депутатами. Обсуждали два проекта: предложенный депутатской комиссией и проект Бегунова. Обсуждали в комиссиях и во фракциях, затем в зале в течение четырех часов.

Камнем преткновения стало введение поста главы республики. Противники президентства напоминали, что в свое время в республике уже был проведен опрос и народ сказал «нет» президенту Удмуртской Республики. Сторонники президентства утверждали, что с тех пор утекло немало воды. Тогда (во время проведения опроса) живы были в памяти картины трагедии, развернувшейся между российским парламентом и российским президентом. Поэтому само слово «президент» вызывало отрицательную реакцию (по этой логике, если назвать президента «главой» то и народ будет более благосклонен к этой идее). Кроме того, сторонники президентства уверяли, то все регионы уже перешли к установлению института всенародно избранного главы исполнительной власти, и только Удмуртия чего-то медлит. Во всех странах и во все времена в период кризисов происходило усиление исполнительной власти. Александр Волков, Председатель Государственного совета Удмуртской Республики подчеркнул, то эта (президентская) форма правления, как доказало время, является наиболее эффективной. В пример он привел Мордовию, где накануне прошли выборы главы республики с 75%-й явкой избирателей. Председатель правительства Павел Вершинин отметил, что сегодня никто в принципе не против введения поста главы Удмуртской Республики. Оппозицией руководство республики при этом считает коммунистов и депутатов, представляющих городское местное самоуправление. Нельзя, подчеркивали официальные СМИ, персонифицировать фигуру главы республики, предполагая на этом посту Александра Волкова. Но: «Конечно, на сегодняшний день, — пишет корреспондент газеты «Известия Удмуртской Республики» Татьяна Снегирева, — Волков действительно наиболее популярный и перспективный лидер в глазах населения республики».

Ни один проект не был принят за основу. За проект, подготовленный депутатской комиссией, проголосовало 46 парламентариев, против - 22. За альтернативный (бегуновский) проект проголосовало 40 депутатов, против — 32. Александр Волков предлагал опубликовать в печати оба варианта изменений в Конституцию с тем чтобы собрать предложения и замечания населения, общественных организаций, органов местного самоуправления. Противники говорили о том, что населению трудно будет разобраться в сути предлагаемых изменений (точнее сказать, населению будет некогда этим заниматься, а властям будет трудно интерпретировать результаты подобного общения с народом). Поэтому противники предложения Волкова предлагали отложить обсуждение вопроса об изменениях в Конституцию до времени после проведения посевной, а то и вовсе оставить этот вопрос следующему составу Госсовета.

В результате была создана согласительная комиссия из членов рабочей группы, подготовившей альтернативный проект и депутатской комиссии, представившей основной проект изменений и дополнений к Конституции. В согласительную комиссию вошли руководители всех фракций парламента [[6]].

24 февраля 16-я сессия Государственного совета завершила свою работу и после обеда начала работу 17-я сессия (бюджетная).

Комиссия предложила проект постановления, в котором предлагалось через СМИ вынести на обсуждение населения оба проекта изменений и дополнений в Конституцию Удмуртской Республики: и выработанный депутатской комиссией и предложенный депутатом Бегуновым. По оценке Снегиревой («Известия Удмуртской Республики»), именно группа Бегунова (порядка 34 депутатов — коммунисты и присоединившиеся к ним) настаивали на том, что выносить на суд общественности проект не стоит. Волков предложил провести по этому вопросу поименное голосование с опубликованием результатов в прессе. Перед поименным голосованием «группа Бегунова» покинула зал. Вместе с ними ушел и кворум. Оставшиеся депутаты все же решили проголосовать за опубликование проектов изменений проектов изменений в Конституцию. Последовавшее опубликование произошло как бы от группы депутатов (43 человека). Было решено опубликовать оба проекта, а после 1 мая возобновить работу согласительной комиссии.

17 марта 1998 года возобновила работу 17-я, бюджетная сессия Государственного совета. 10.00 — кворума нет. Разошлись до 13.00. 13.00 — кворума нет. Регистрация в фойе — 55 депутатов. Электронная регистрация — 66. Подсчет подкомиссии по регламенту в зале — 63 депутата. Кворум — 67 депутатов [[7]].

19 марта 1998 вышел специальный выпуск газеты «Известия Удмуртской Республики» [[8]] с проектом изменений в текст Конституции Удмуртской Республики [[9]]. Тираж 100 000.

24 марта на сессию прибыл А. Волков и собрался кворум. Приняли бюджет республики на 1998 год. Доходы — 1 724 073 тыс. рублей, расходы — 2 617 257 тысячи рублей. Дефицит — 893 184 тысячи рублей или 34,1%. Исполнение расходных статей за 1997 год достигло 103%, доходы собраны в объеме 100,7% (на 123% с привлеченными средствами). Новый бюджет предусматривает финансирование народного образования, здравоохранения, культуры, сельского хозяйства в размере 165% к уровню прошлого года.

В завершение работы сессии заявление сделал В.Тубылов. Заявление касалось опубликованного 19 марта текста новой редакции Конституции Удмуртской Республики. Валентин Кузьмич отметил, что из текста конституции предполагается исключить слово «суверенна» и положение о том, что недра и природные богатства Удмуртии — собственность ее народа. Со своим заявлением выступил лидер фракции «Коммунисты Удмуртии» Александр Бегунов, который от лица фракции потребовал публикации в газете «Удмуртская правда» их варианта изменений и дополнений в Конституцию и контрзаявлении фракции против упреков А.Волкова в том, что «коммунисты не хотят советоваться с народом». А.Горошников обличил «организаторов, вдохновителей и исполнителей» кампании по дискредитации его честного имени и пригрозил судом (речь шла о прелюбодеянии на столе редакторского кабинета в Дебессах) [[10]].

А 25 марта 1998 года коллегия по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики под председательством судьи Л.Головкова вынесла вердикт: «...признать недействительным и недействующим с момента принятия и не порождающим правовых последствий со дня издания...» Закон Удмуртской Республики от 23 декабря 1997 года «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований» и целый «шлейф» документов, последовавших «во исполнение» Закона. Верховный Суд объединил в одно судопроизводство жалобы граждан Камбаркского, Можгинского, Малопургинского, Завьяловского районов. При этом аргументы представителей Камбарки рассматривались детально. В Камбарке, согласно поданной оттуда жалобе, занижено количество взрослых избирателей, завышено число граждан, принявших участие в опросах (ради получения требуемых 25%), численность голосовавших не стыкуется с итоговыми показателями, существуют протоколы, составленные не на сходах, а путем обхода дворов, кое-где сходы приходилось проводить дважды, в протоколах разных собраний порой фигурируют одни и те же фамилии. Как пояснил суду представитель Камбарки В.Глухов (он по данным «АИФ Удмуртии», из-за высказанного им вслух мнения о происходящем потерял работу), администрация района чинила всяческие препятствия гражданам, чтобы не представлять им документы о проведенных опросах. Ответчик в качестве свидетелей представил пятьдесят человек, а в заключительной стадии процесса пытался ввести адвоката, чтобы запросить время для изучения материалов дела. Предлагалось сделать перерыв на время работы сессии Госсовета (которая не состоялась), предлагалось дождаться приезда комиссии из Москвы. В момент оглашения резолютивной части решения Суда представитель Госсовета А.Борзенков огласил кассационную жалобу в следующую судебную инстанцию [[11]].

С 26 по 29 марта в Ижевске работала группа экспертов из администрации Президента под руководством В.Митиной. По итогам работы группа разработала рекомендации по развитию системы органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике за подписью заместителя руководителя администрации Президента Российской Федерации В.Митиной.

С 31 марта по 2 апреля Волков принимает участие в работе Совета Федерации. «При обсуждении вопроса о ратификации Европейской хартии местного самоуправления руководитель удмуртского парламента высказал предложение не торопиться с ратификацией этого документа. Александр Волков обратил внимание своих коллег по Совету Федерации на то, что в 1998 году всего лишь 28 стран ратифицировали Европейскую хартию местного самоуправления, многие развитые страны до сих пор не сделали этого по ряду причин. <...> Россия — единственная страна мира, в Конституции которой закреплено, что местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Разногласия между губернаторами и мэрами, результаты выборов в Ленинск-Кузнецке и Нижнем Новгороде, когда к власти приходят сомнительные личности, Александр Волков назвал не случайностями, а закономерностью, заложенной в федеральном законодательстве» [[12]].

8 апреля 1998 года на 18-й сессии Госсовета были внесены изменения в закон «О местном самоуправлении в Удмуртской Республике»:

«1. Дополнить п.1 статьи 10 после слов «сельские округа» словом «районы».

2. В пункте 5 статьи 11 слова «впервые избранные» заменить словом «представительные».

3. В пункте 2 статьи 14 первое предложение изложить в следующей редакции:

«Деятельностью администрации муниципального образования руководит глава администрации муниципального образования (главное должностное лицо), который назначается представительным органом местного самоуправления

4. В пункте 2 статьи 19 исключить слова «глава муниципального образования».

Принято постановление «О выборах органов местного самоуправления в районах Удмуртской Республики». Согласно постановлению признавались утратившими силу пункты 1 и 3 постановления Госсовета от 16 января 1998 года «О назначении выборов депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики и о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований», в части назначения и обеспечения выборов депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики». Постановлением рекомендовалось представительным органам местного самоуправления районов Удмуртской Республики назначить выборы представительных органов местного самоуправления на 5 июля 1998 года; установить оговоренное в постановлении количество депутатов представительного органа местного самоуправления.

Принят закон «О приостановлении действия отдельных законодательных актов Удмуртской Республики» (законы «О выборах депутатов Советов районов Удмуртской Республики» от 13 января 1998, «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики» от 13 января 1998, «Об упразднении муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов» от 14 января 1998 года). Выборы органов государственной власти в районах Удмуртской республики, назначенные на 12 апреля, были отменены. На 5 июля назначены выборы в органы местного самоуправления районов Удмуртской Республики. Цитата из газеты: «Республиканская избирательная комиссия должна сделать все необходимое, чтобы кандидаты в депутаты, затратившие много сил и средств на проведение предвыборной борьбы на селе, получили моральную или материальную компенсацию, либо смогли участвовать в июльских выборах без дополнительного сбора подписей в свою поддержку».

Принятые решения были сделаны под влиянием рекомендаций, выработанных во время визита в республику Виктории Митиной. Председатель постоянной комиссии по законности, общественной безопасности, правам граждан Госсовета А.Борзенков так прокомментировал это обстоятельство: «В предложенных нам рекомендациях нет вывода о том, что какой-либо из законов Удмуртской Республики по вопросам государственного строительства противоречит федеральному законодательству. Но сложившаяся ситуация, когда нет единства во взглядах и действиях, а споры переносятся в судебный зал, — одна из причин, по которой представители федеральных органов власти сделали такие выводы» [[13]].

12 апреля 1998 состоялись выборы в представительные органы местного самоуправления и глав местного самоуправления городов республики.

17 апреля редактор газеты «Удмуртская правда» Николай Нестеренко анализирует итоги выборов в органы местного самоуправления городов республики. Он отмечает редкостную по теперешним временам степень доверия населения к прежним главам городского самоуправления. Во всех городах главами остались те кто занимал эту должность и прежде. Исключение составила Можга, где глава местного самоуправления Николай Маратканов в прошлом году подал в отставку, а исполняющий его обязанности заместитель проиграл. Н.Нестеренко, рассматривая состав Ижевской городской Думы, приходит к выводу, что она «поправела». Свой вывод Нестеренко аргументирует тем, что из 22 кандидатов Народно-патриотического Союза России, где доминируют коммунисты, не прошел ни один. «Вряд ли, — пишет автор, — так резко снизилась поддержка коммунистов в городе (всегда имевших не меньше 10-15 процентов голосов). Просто еще больше проявились их слабости — отсутствие по-настоящему авторитетных, знакомых имен в списке кандидатов, неумении учитывать реальности предвыборной борьбы в нынешних условиях. Принцип «от избирателя к избирателю», на который ими вновь была сделана ставка, малоэффективен при железных дверях квартир и разобщенности людей. Низкий уровень жизни многих заставляет радоваться любому подарку, даже телепрограмме с фото кандидата». Далее автор сообщает, что из 30 депутатов городской Думы столицы Удмуртии 18 — руководители и предприниматели, в том числе трое из бывшей «оборонки». Пятеро депутатов — медики, трое — руководители CМИ [[14]].

6 мая состоялось заседание первой сессии городской Думы города Ижевска. Депутаты «разбирали портфели». Заместителем председателя Думы избрали Л.Забродину (21 голос), которая выиграла голосование у О.Гуриной (7 голосов). Третий претендент, главный редактор газеты «Известия Удмуртской Республики» К.Глухов, снял свою кандидатуру. Председателем комиссии по бюджету избран С.Чикуров, председателем комиссии по местному самоуправлению В.Суркин, председателем комиссии по защите потребителей — С.Стыценко, председателем комиссии по городскому хозяйству — Т.Брызгалова. Образована Контрольная палата в составе Л.Забродиной, С.Чикурова, Е.Богомольного, О.Калашниковой, А.Пирожковой.

Перед распределением портфелей было сделано заявление двенадцати депутатов Думы с требованием включить в повестку вопрос о создании временной депутатской комиссии для корректировки городского Устава (он до сих пор не был зарегистрирован в Государственном совете, что требовал Закон о местном самоуправлении. При несформированных комиссиях такое предложение выглядело довольно странно. После довольно продолжительной дискуссии Дума отклонила предложение двенадцати.

12 мая на заседании президиума Госсовета обсуждался вопрос о регистрации Устава города Ижевска. Устав представлял мэр города А.Салтыков. Правовое управление аппарата Госсовета в своем заключении отметило некоторое несоответствие представленного Устава законодательству Российской Федерации и Удмуртской Республики. В частности одно из замечаний касалось того, что считать территорией муниципального образования. Камнем преткновения стал Ижевский пруд. Разработчики Устава включили в границы города не только земельную, но и водную поверхность. Меж тем, по мнению их оппонентов, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» речь идет только о землях. У правового управления мэрии на сей счет было другое мнение.

На заседании высказывались претензии к специалистам обоих правовых управлений, которые не провели должной работы по согласованию документа. Вопрос по рассмотрению Устава Ижевска отложен до 19 мая. Была создана согласительная комиссия. Комиссии по государственному строительству, национальной политике и местному самоуправлению поручено, по предложению А.Салтыкова, в месячный срок разработать положение о порядке регистрации уставов районов и городов Удмуртской Республики. Меж тем, как стало известно, из-за непринятого документа уже затеяно судебное разбирательство [[15]].

21 мая «Известия Удмуртской Республики» опубликовали обращение шести депутатов Ижевской городской Думы О.Гуриной, О.Муллагареевой, О.Кавалай, К.Глухова, Р.Кутдузова, В.Тарасенко. Депутаты, подписавшие обращение, сообщают, что 6 мая двенадцать депутатов городской Думы выступили с инициативой о необходимости создания временной депутатской комиссии по доработке Устава города Ижевска и приведения ряда его статей в соответствие с действующим законодательством России и Удмуртии. Тем не менее, говорится в обращении, мэр убедил депутатов, что такие изменения не носят принципиального характера и могут быть внесены в рабочем порядке. «Решение президиума Госсовета, - говорится далее в документе, - о создании согласительной комиссии демонстрирует нам и всем жителям города, что эти недостатки существенные». Поэтому подписанты предлагали, что внесение согласительной комиссией изменений Устава города и его утверждение на президиуме Госсовета без рассмотрения и утверждения на сессии городской Думы будет, очевидно, «не совсем законным».

В то же день состоялось заседание президиума Госсовета, где был рассмотрен вопрос о регистрации Устава города Ижевска. Согласительная комиссия, готовившая вопрос, пришла к выводу, что несоответствия некоторых пунктов Устава города Ижевска федеральному законодательству могут быть устранены на сессии городской Думы Ижевска. Было принято решение зарегистрировать Устав за исключением тех пунктов, которые, по мнению большинства Президиума, нуждаются в доработке. Это предложение внес депутат Ю.Сменов, председатель постоянной комиссии Госсовета по государственному строительству, национальной политике и местному самоуправлению. Оно стало компромиссным. За него проголосовало большинство членов президиума. После того, как Дума Ижевска внесет соответствующие изменения в Устав, необходимо зарегистрировать Устав полностью на президиуме [[16]].

 

 

ПРИЛОЖЕНИЯ

Приложение 1

 

УКАЗ

Президента Российской Федерации по совершенствованию взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в Удмуртской Республике».

 

Москва, 22 декабря 1997 года

№1353

 

В целях дальнейшего совершенствования организации государственной власти, с учетом необходимости ее децентрализации, обеспечения согласованного функционирования органов государственной власти в Удмуртской Республике и органов местного самоуправления, реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», а также отмечая проделанную Правительством Российской Федерации и органами государственной власти в Удмуртской Республике работу по выполнению постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года №1-П и Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 1997 года №193 «О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 года №1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» постановляю:

1. Согласиться с представленными Правительством Российской Федерации, Государственным советом и Правительством Удмуртской Республики предложениями о необходимости определения форм и методов взаимодействия органов государственной власти в Удмуртской Республике и органов местного самоуправления по следующим направлениям:

совершенствование территориальных основ организации органов государственной власти в Удмуртской Республике и местного самоуправления при условии обеспечения гарантий учета мнения населения в случае изменения границ муниципальных образований;

разграничение компетенции между органами государственной власти в Удмуртской Республике, в том числе образуемыми в административно-территориальных единицах республики, и органами местного самоуправления.

2. Рекомендовать Государственному совету Удмуртской Республики ускорить принятие законодательных актов о выборах в органы местного самоуправления и местном референдуме, о порядке преобразования или упразднения муниципальных образований.

Одобрить инициативу Государственного совета Удмуртской Республики и Правительства Удмуртской Республики, направленную на организацию и развитие в Удмуртской Республике местного самоуправления в городах, сельских поселениях, сельских округах, сельсоветах, имея в виду необходимость максимального приближения органов местного самоуправления к населению.

3. Правительству Российской Федерации:

оказать Государственному совету Удмуртской Республики и Правительству Удмуртской Республики необходимую методическую, правовую и организационную помощь в реализации настоящего Указа, в том числе содействие в определении статуса и полномочий органов государственной власти в Удмуртской Республике, образуемых в административно-территориальных единицах республики;

по завершении мероприятий, связанных с реализацией настоящего Указа, представить предложения по организации взаимодействия и согласованного функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая предложения о совершенствовании федерального законодательства.

4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его официального опубликования.

 

 

Приложение 2

 

Закон Удмуртской Республики

«О внесении изменений и дополнений в Закон Удмуртской Республики «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований» №563-1 от 13 января 1998 года. «Известия Удмуртской Республики» №5 от 15 января 1998 года.

 

Статья 1.

Внести в Закон Удмуртской Республики «О гарантиях учета мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований» следующие изменения и дополнения:

1. В часть 3 статьи 4 цифру «10» заменить на цифру «25».

2. Дополнить Закон статьей 4 (1), изложив ее в следующей редакции:

«Статья 4 (1). Рассмотрение общих итогов сходов, собраний граждан.

1. Общие итоги сходов, собраний, проведенных для учета мнения населения при установлении или изменении границ муниципальных образований, подлежат учету Государственным советом Удмуртской Республики при принятии им решения об установлении или изменении границ муниципальных образований.

2. Государственный совет Удмуртской Республики обязан рассмотреть общие итоги сходов, собраний на своем заседании не позднее чем через семь дней после получения из Избирательной комиссии Удмуртской Республики общих итогов сходов, собраний граждан.

3. Установление или изменение границ муниципальных образований осуществляется законом Удмуртской Республики.

4. Государственный совет Удмуртской Республики публикует отчет о рассмотрении на своем заседании результатов учета мнения населения по вопросу об установлении или изменении границ муниципальных образований не позднее семи дней после проведения данного заседания.

5. Жалобы и заявления по вопросам проведения собраний, сходов, подведения итогов собраний, сходов рассматриваются Избирательной комиссией Удмуртской Республики».

3. В статье 6 текст Закона после слов «до 9 января 1998 года» дополнить словом «включительно».

 

Статья 2.

Настоящий Закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

 

 

Приложение 3

 

Общие итоги собраний, сходов граждан по учету мнения населения по установлению и изменению границ муниципальных образований

(На основании 25 сводных протоколов о результатах собраний, сходов граждан по учету мнения населения, проведенных 4-9 января 1998 года на территории всех сельских районов Удмуртской Республики).

 

Число взрослых граждан (старше 18 лет) в сельских районах	402659
Число взрослых граждан, принявших участие в собраниях, сходах	107971
в процентах	26,8

 

 

РЕЗУЛЬТАТЫ ОБСУЖДЕНИЯ ВОПРОСОВ, ВЫНЕСЕННЫХ НА СОБРАНИЯ, СХОДЫ ГРАЖДАН:

	за	против	воздержалось
1. О целесообразности образования органов государственной власти в районах	93896 (87,0%)	6933 (6,4%)	6767 (6,3%)
2а. О целесообразности организации местного само-управления в отдельных населенных пунктах	10710 (9,9%)	37656 (34,9%)	1568 (1,5%)
2б. О целесообразности организации местного само-управления в группах населенных пунктов (в сельских округах)	3790 (3,5%)	36288 (33,6%)	733 (0,7%)
2в. О целесообразности организации местного самоуправления в сель-советах, рабочих поселках (с подчиненными сельскими населенными пунктами)	62665 (58,0%)	30200 (28,0%)	4581 (4,2%)

 

 

Приложение 4

 

Рекомендации по развитию системы органов государственной власти и местного самоуправления

в Удмуртской Республике.

 

г.Ижевск, 26-29 марта 1998 года.

 

Представители федеральных органов государственной власти (администрации Президента Российской Федерации, Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, министерства юстиции Российской Федерации), рассмотрев вопросы взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в Удмуртской Республике и обменявшись мнениями с представителями органов государственной власти и местного самоуправления Удмуртской Республики, отмечают следующее.

Создание на уровне районов органов государственной власти с одновременной ликвидацией органов местного самоуправления районов не обеспечено финансово-бюджетными средствами и организационно-правовыми мерами, особенно в части разграничения компетенции между органами государственной власти в районах и органами местного самоуправления. Этот вывод обусловлен в первую очередь тем, что органы государственной власти не вправе решать вопросы местного зачтения (вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения).

В условиях, когда отсутствует достаточная правовая база деятельности органов государственной власти районов по обеспечению жизнедеятельности населения района; прекращается деятельность органов местного самоуправления района; не подготовлены создаваемые органы местного самоуправления сельских поселений, сельских округов для решения вопросов местного значения; не урегулированы вопросы ликвидации муниципальных образований на уровне районов, в первую очередь — передача их муниципальной собственности, бюджетных, налоговых и других финансовых ресурсов, не определены правопреемники ликвидируемых муниципальных образований районов, -предлагаемая реорганизация органов власти в республике может привести к дезорганизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В этой связи рекомендуется приостановить процесс реорганизации органов местного самоуправления и организации органов государственной власти районов, для чего:

1. Приостановить действие Закона Удмуртской Республики о 14 января 1998 года «Об упразднении муниципальных образований районов Удмуртской Республики и образовании муниципальных образований сельских поселений, сельских округов, сельсоветов» и отменить постановление Государственного совета Удмуртской Республики от 16 января 1998 года «О назначении выборов депутатов Советов депутатов районов Удмуртской Республики и о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований» части проведения выборов в органов государственной власти районов, а также приостановить действие Закона Удмуртской Республики от 13 января 1998 года «Об органах государственной власти районов Удмуртской Республики».

2. Рекомендовать представительным органам местного самоуправления районов Удмуртской Республики до истечения срока своих полномочий назначить выборы органов местного самоуправления муниципальных образований районов.

3. Государственному совету и Правительству Удмуртской Республики принять меры по правовому и материально-техническому обеспечению выборов органов местного самоуправления районов.

4. Рекомендовать Государственному Совету и Правительству Удмуртской Республики разработать долгосрочную программу государственного строительства в Удмуртской Республике.

Заместитель руководителя администрации Президента Российской Федерации В.А.Митина.