Виктор Ковалев

Развитие местного самоуправления и система муниципального мониторинга

Теория и практика Республики Коми

Одной из сложных и противоречивых задач нынешнего этапа развития страны является проблема развития местного самоуправления. Здесь недопустимы поспешные и необдуманные шаги, к решению проблемы надо приступать, тщательное взвешивая все “за” и “против”.

Излишняя поспешность может только навредить, как было уже однажды в общенациональном масштабе. Радикализм и безоглядность при “переходе к рынку” оставили после себя немало руин. Плачевные итоги реформ вернули к жизни политические призраки, с которыми страна уже, казалось, навсегда распростилась – достаточно посмотреть на итоги выборов в Думу в декабре 1995 года. Быстрый рывок к рынку обернулся фактическими затруднениями в функционировании рыночных механизмов, которые предполагают свободное движение ресурсов и денег. Вал неплатежей и необходимость прибегать к административному давлению тому свидетельство.[1] Кроме того, такая экономическая ситуация не позволяет (или крайне затрудняет) проведение реформы местного самоуправления, которая, безусловно, нужна. В последнее время в республиканских газетах приходится постоянно читать призывы к ее форсированному проведению. Но что могут дать, например, выборы главы районной (городской) администрации, если бюджет города или района состоит в основном из дотаций, потому что в результате “радикальных экономических реформ” местное хозяйство развалилось или дышит на ладан. С закрытых производств не соберешь налогов на содержание школ и больниц. В таких условиях вновь избранные органы местного самоуправления не смогут удержать порядок даже на уровне нынешнего беспорядка.

В “Послании Главы Республики Коми Государственному Совету” отмечено, что “с принятием Государственной Думой федерального Закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” возник ряд проблем, поспешное решение которых может привести к значительному ухудшению политической обстановки в субъектах Федерации, в том числе и в Республике Коми”(С.55). В послании главы республики отмечается необходимость разработать минимум законодательных актов, необходимых для создания правовых условий для выражения воли населения по вопросам самоуправления (о местном референдуме, о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления, о финансово-экономической основе местного самоуправления и др.). Таким образом, для развития местного самоуправления необходимо создать соответствующую юридическую базу, учесть нынешнее кризисное состояние почти во всех сферах.

Лучше, как советует народная мудрость, поспешать медленно. Например, начать эксперимент по развитию системы местного самоуправления в тех городах, где экономическая ситуация более благополучна, с постоянной оценкой результатов, которые получились в результате нововведений.

Таким образом, необходимо обсудить социологические аспекты этой проблемы.

Представляется необходимым, чтобы намечающаяся реформа обязательно систематически подвергалась систематической независимой социологической экспертизе (мониторинг). Цель этого мониторинга – соотнесение сделанных политических шагов и принятых правовых актов по вопросам местного самоуправления с наличной социальной ситуацией (в Республике Коми или в Сыктывкаре – в зависимости от объекта мониторинга).

Реформа местного самоуправления затрагивает интересы всего населения и в случае непонимания народом сути и назначения реформы (ее основных целей, задач, путей осуществления) она просто обречена на провал. Реализация решений по проблемам местного самоуправления с необходимостью должно сопровождаться не только постоянным наблюдением за их реализацией, но и широкой пропагандистской и разъяснительной кампанией в средствах массовой информации, комментариями компетентных лиц.

Здесь опять-таки недостаточно самого закона “Об основных принципах...”, который к тому же мало кто читал. Для того, чтобы реформа пошла, первоначально необходимо ответить людям на самые простейшие, краеугольные вопросы: “Что такое самоуправление?” и “Для чего нужно это самоуправление?”. При кажущейся банальности этих вопросов далеко не очевидно, что они актуализированы в общественном сознании и люди знают на них ответ. По поводу содержания понятия “местное самоуправление” среди специалистов – исследователей и государственных служащих – нет ясности и единства. Чтобы не затемнять суть дела частностями, отметим основные моменты.

Термин “местное самоуправление” носит обобщающий характер и применяется в мировой практике для обозначения в целом системы местной власти, призванной решать вопросы местного значения через участие представителей населения данной местности.

Демократия – это правление народа, самой распространенной формой которого является самоуправление. Самоуправление означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Иначе говоря, государство делегирует часть своих функций органам самоуправления.

Говоря проще, люди сами выбирают представителей для организации решения в данной городе или селе имеющихся проблем. (Об этих проблемах, а также о системе социологических исследований степени их решения ниже).

Местное самоуправление в любой стране служит средством осуществления двух целей:

1) обеспечение децентрализации в государстве, ибо центральный аппарат не может решать местные проблемы и не заинтересован в их решении,

2) решение вопросов местного значения демократическим путем.

Таким образом, демократия и децентрализация – это путь для повышения эффективности решения местных проблем.

Если при внедрении самоуправления эта цель не ставится, не объясняется и не решается, то сама реформа теряет смысл.

Развитие местного самоуправления призвано заметно поднять уровень и качество жизни населения.

Мы уже отмечали важность правовой проработки вопросов местного самоуправления. Но мы считаем, что просто разрабатывать нормы, регулирующие отношения в системе связи государство – местное самоуправление далеко не достаточно. Необходимо идти глубже. Исходным моментом здесь, по-нашему убеждению, может быть право на достойное человеческое существование.

Это звучит весьма непривычно для страны, где достоинство человека постоянно находится под угрозой. Но указанная категория позволяет определить юридические гарантии качества жизни человека. (Понятие “качество жизни” используется в социальных науках и достаточно четко определяется).

О правовых и социальных аспектах права на достойное человеческое существование выдающийся русский ученый Павел Иванович Новгородцев (1866-1924) писал еще в работе, выпущенной в 1911 году: “Когда говорят о праве на достойное человеческое существование, то под этим следует разуметь не положительное содержание человеческого идеала, а только отрицание тех условий, которые совершенно исключают возможность достойной человеческой жизни”[2]

Тезис русского правоведа и социального мыслителя остается и сейчас для нас крайне актуальным. Это ни в коем случае не лирика и не теоретизирование.

Речь идет не о гарантиях манны небесной, не о практике социальной политики ряда западных государств, вызвавших широкое распространение иждивенчества, а о обеспечении условий, когда честный труд был бы залогом нормальных условий жизни. Иначе говоря, гражданин должен иметь право на достойную жизнь, то есть НЕ жить в нищете, НЕ терпеть проживание десятилетиями в бараках и коммуналках, НЕ давиться в общественном транспорте, НЕ ходить вечером по неосвещенным улицам, НЕ сталкиваться постоянно с нарушениями общественного порядка, НЕ испытывать неудобств из-за плохой работы коммунальных служб... – перечень можно продолжать очень долго. Самое важное в данном перечне то, что эти проблемы призваны эффективно решать на местах органы местного самоуправления. Добиться их нормального функционирования – цель и задача реформы. Исходя из такой постановки вопроса, качество жизни становится критерием успеха/неуспеха реформы местного самоуправления. Отслеживание этого – задача возможного муниципального мониторинга, проводимого социологами.

Представляется оправданным вести его двумя путями (используя два типа исследований). Во-первых, проводить постоянные опросы экспертов – специалистов, ответственных за решение тех или иных проблем, во-вторых, через регулярные замеры общественного мнения.

Перечень наиболее важных проблем, которые, по нашему мнению, должны входить в компетенцию органов местного самоуправления, позволит определить систему социальных индикаторов и наметить круг проблем, которые должны исследоваться в системе муниципального мониторинга.

В ходе двух социологических замеров, которые были проведены в одном из районов г.Сыктывкара в мае и апреле 1996 года, явно выделяется, что население больше всего обеспокоено падением уровня жизни, жилищным вопросом и охраной правопорядка. Это то, что требует первоочередного внимания, но невозможно без изменения общей социально-экономической ситуации в стране. Напрашивается еще один вывод: развитие местного самоуправления поставит ситуацию “с головы на ноги” – средства будут расходоваться в соответствии с запросами общества, с нуждами населения на местах, а не по волюнтаристскому решению московских и региональных чиновников.

То, что ситуация будет более нормальной предполагает, например, в Сыктывкаре:

– комплексный анализ природно-географических и социально-демографических условий и исторических особенностей городов и населенных пунктов;

– восстановление их роли в системе территориальной организации хозяйства Российской Федерации и Республики Коми;

– оценка условий развития градостроительства, состояния городского ландшафта;

– определение перспектив и необходимых объемов жилищного строительства и реконструкции жилого фонда в комплексе с объектами социально-культурного назначения;

– выявление производственных, коммунальных, транспортных проблем, проблем энерго– и водообеспечения, потребности в коммуникациях, очистных сооружениях и сетях и т.п.;

– формирование на базе существующих организаций и предприятий оптимального строительного комплекса города, разработка программ по строительству жилых домов, объектов соцкультбыта, сетей и коммуникаций, предприятий промышленности, торговли и бытового обслуживания;

– обеспечение населения жильем и предоставление возможностей для дальнейшего улучшения жилищных условий за счет негосударственных средств;

– охрана правопорядка силами муниципальной милиции и народных дружин;

– обеспечение населения учреждениями образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культурного и бытового обслуживания. Повышение качества обслуживания и забота о работниках, занятых в этих сферах;

– развитие надежной транспортной сети, связи города с сельской местностью и дачными поселками;

– ускоренное развитие электрификации, газификации и телефонизации;

– обеспечение благоустройства городской территории, сохранения и восстановления архитектурных памятников;

– развитие материальной базы хозяйственно-производственной и предпринимательской деятельности;

– развитие малого бизнеса;

– развитие национальных местных промыслов;

– помощь семье;

– забота о системе образования и просвещения;

– комплексные экологические мероприятия;

– забота о нетрудоспособных и инвалидах, помощь пенсионерам и ветеранам.

Таков, в принципе минимальный круг забот местной власти и попутно предмет муниципального мониторинга.

 

В республике по осени заметно активизировались дискуссии по поводу реализации федерального закона о местном самоуправлении. Конституционный суд обязал республиканские органы провести выборы глав городских и районных администраций до конца 1996 года, но никакой подготовки к ним в Республике Коми не ведется. Глава республики ссылается на город Москву, где в каждом из районов населения больше, чем во всей Коми, но префекты назначаются мэром.

Власти в Коми выступают против выборов и считают их преждевременными в условиях кризиса. Коммунисты, в РК объединившись в этом пункте с “демократами”, атакуют власть и требуют выборов. Известная местная демократка О.Савостьянова, вернувшись со съезда ДВР, заявила на пресс-конференции, что если через Госсовет не удастся провести закон о выборах в органы местного самоуправления в республике, то ячейка ДВР в РК обратится за помощью к члену партии А.Чубайсу. Как считает автор статьи о местном самоуправлении Владимир Сумароков, позиция республиканских властей сейчас охранительная, коммунистов – реваншистская, а “демократы”, по-прежнему, руководствуются идеологическими соображениями.[3]

Многим представляется, что из-за особенностей текущего момента местное самоуправление временно как бы теряет смысл.[4] В условиях кризиса, дефицитности бюджета всех уровней, очень трудно будет понять, что правильнее – концентрация власти и переход ее в режим чрезвычайных мер или же развитие местного самоуправления. Последнее заведомо не принесет результатов без кардинальной смены экономического курса и отказа от “политики кризиса”.

Но остаются и основания для оптимизма. Мы вовсе не игнорируем обострение социально-экономического кризиса, сплошные неплатежи, невыплаты заработной платы, рост нищеты и обездоленности, небеспочвенные опасения, что коммунальные услуги (электро-, тепло– и водоснабжение) перестанут предоставляться и прочие “прелести” переходного периода. Но этот период и закончится лишь тогда, когда у граждан будут реальные возможности влиять на условия своего существования, обеспечивая себе достойную жизнь, в том числе и через местное самоуправление. Несмотря на все трудности, самоуправление развивать надо.

Приложение

Ожидания и оценки населения г. Сыктывкара

Весной 1994 года в Сыктывкаре было опрошено по репрезентативной выборке около 400 респондентов. Опрос проходил накануне выборов в Совет города (совмещенных с выборами главы республики). Задавался вопрос о качествах депутата, которые желали бы видеть в нем избиратели.

Результаты приводятся ниже:

– честный	– 63.7%
– деловой	– 14.1%
– опытный	– 9.5%
– специалист	– 6%
– известный	– 2.5%
– симпатичный	– 2.1%
– был или состоит депутатом	– 1.1%
– много обещает	– 0.7%
– напорист	– 0.4%

 

Конечно, в этих данных сильно чувствуется эмоциональная оценка как бы “со стороны”, но вряд ли можно считать случайным то, что честность вышла среди желаемых качеств народных избранников на первое место.

А вот как выглядело распределение ответов по результатам того же исследования при ответах на вопрос, о том, почему человек стремится стать депутатом:

забота об избирателях	10.7%
улучшение жизни горожан	22.7%
улучшение управления городом	8.5%
решение личных вопросов	16%
карьера	15.2%

 

Остальные респонденты не определились или дали другие ответы. Как видим, доверие к будущим депутатам в 1994 году еще сохранялось. Желательно в будущем регулярно отслеживать приведенные здесь оценки, ибо Совет города в массовых опросах пока не фигурировал.

В то же время, опрос весны 1996 года дал следующие оценки сыктывкарцами городской администрации:

 

отлично	4.1%
хорошо	7.2%
плохо	19.2%
удовлетворительно	21.1%
неудовлетворительно	23.1%
нет ответа, не знают	25.3%

 

Мы не считаем, что нужно абсолютизировать или прямолинейно интерпретировать количественные оценки, но то, что сыктывкарцы недовольны положением дел в городе – это факт. И так будет до тех пор, пока на местном уровне не будет создана система местного самоуправления, отвечающая нуждам и чаяниям населения и большими возможностями влиять на условия жизни в городе.

 

© Международный институт гуманитарно-политических исследований