Дмитрий ОСОКИН

Воронежская область

в октябре 1998 года

1.    Попытка конституционной реформы
в Воронежской области

1.1.    Инициативы исполнительной власти

Стороной, взявшей на себя инициативу проведения в регионе широкомасштабной конституционной реформы, выступила областная исполнительная власть (администрация Воронежской области) в лице ее губернатора Ивана Шабанова. Примерно полгода назад руководитель аппарата обладминистрации — представитель КПРФ — Владимир Корнеев получил от губернатора указание разработать проект изменений Основного закона области в четырех аспектах. Во-первых, структуры исполнительной власти и принципов ее функционирования. Во-вторых, устройства законодательного органа власти. В-третьих, взаимоотношений представительного органа муниципальных образований и глав местного самоуправления (МСУ) городов и районов. В-четвертых, способов взаимодействия МСУ с обеими ветвями областной власти. Надо отдать должное нынешней исполнительной власти Воронежской области, — она не стремилась засекретить желательные для нее результаты констититуционной реформы.

В итоге предполагалось получить — по линии исполнительной власти — правительство области во главе с премьером, ответственным за всю организационно-хозяйственную работу, который был бы подотчетен главе исполнительной власти области. Реформирование законодательной власти должно было привести к формированию двухпалатного парламента, верхнюю палату которого составили бы главы МСУ уровня городов и районов, т.е. всего 34-х муниципальных образований. Что же касается укрепления связи муниципальных образований с областной властью, то здесь, помимо верхнепалатных проектов, губернатор и его окружение предполагали пойти на максимальную унификацию системы замещения должностей глав городов или районов. Кадровые изменения, происшедшие на уровне звена сельских районов в 1997-98 гг. (в 7-и муниципальных образованиях) показали: губернатор — не просто убежденный сторонник контрактной системы для первых лиц МСУ, но и ее активный проводник. Шабанов в последний год неоднократно демонстрировал, что, будучи способным на компромиссы с Центром и временами «взбрыкивающей» облдумой второго созыва, в данном конкретном вопросе он готов на самые решительные действия, далеко не во всем и не всегда согласующиеся с «буквой закона». Самые свежие примеры — это эпопея снятия главы Подгоренского района Ивана Воробьева, начавшаяся с того, что Воробьева «с чего-то, вдруг» в его же вотчине (районе) милиция «застукала» во время охоты в заказнике; заключенный при личном участии губернатора «контракт» депутатов Семилукского районного совета с их будущим главой, являющимся выходцем из административно-управленческого корпуса другого района (который, к слову, располагается 200 километрами южнее Семилук). Поступая таким образом, опытный аппаратный игрок Шабанов дает понять (в том числе и друзьям-товарищам по КПРФ/НПСР), что изменения в руководящем составе сельских районов есть губернаторская прерогатива. И ни с КПРФ, ни с облдумой, ни уж тем более с депутатами районных советов он считаться не будет.

1.2.    Краткая история воронежского конституционализма (1994-1997)

Ныне действующий областной Устав был принят облдумой 1-го созыва 20 июля 1995 г. За более чем 3-х-летний период действия областного Устава, в Основной закон области не вносилось никаких кардинальных поправок, способных изменить сложившиеся соотношение внутри региональной власти (включая власть местную). Тип конституционного устройства Воронежской области, согласно Уставу 1995 г., — это парламентско-президентская республика. В период разработки и принятия Устава областную законодательную власть возглавлял нынешний губернатор Иван Шабанов, сумевший в тех условиях поставить максимум конституционных ограничений своему главному политическому оппоненту — главе обладминистрации — президентскому назначенцу — Александру Ковалеву. Например, в соответствии с нормами областного Устава для вступления в силу областных законов не требуется даже подпись губернатора. В ту пору спикер Шабанов нашел поддержку у глав муниципальных образований и чиновников, в большинстве своем выходцев из партноменклатурной обоймы, которые составляли около 2/3 депутатского корпуса облдумы первого созыва. На первый взгляд, может показаться, что представители муниципальных образований в 1995 г. могли выбрать парламентско-президентскую республику в качестве способа самозащиты от посягательств со стороны главы обладминистрации Ковалева. Но это не так. Ковалев с 1992 по 1996 гг. не поставил на должность главы муниципального образования ни одного человека, которого бы можно было в полном смысле назвать ставленником губернатора. Ковалев не протежировал никому из глав муниципальных образований, не имел и никак не выражал серьезных намерений хоть в чем-либо ограничить представителей данного эшелона власти. Ковалев вообще не слишком заботился о выстраивании каких-либо новых институциональных моделей, полагаясь до самого последнего дня своего губернаторства на единственно верное с его точки зрения оружие — популизм.

При голосовании по предложенной И. Шабановым модели организации власти решающую роль сыграли, на наш взгляд, следующие факторы: откровенная юридическая некомпетентность руководителей муниципальных образований и, как следствие, их готовность довериться более опытным товарищам-законотворцам; упоминавшееся выше номенклатурное прошлое (общее у Шабанова и глав МСУ); близкий к зоологическому страх большинства глав районов перед необходимостью прохождения через «сито» прямых альтернативных выборов; и, наконец, стремление левых сил, стоящих за спиной спикера-оппозиционера создать механизм по бесперебойному «выбиванию» ресурсов на нужды базовых отраслей своих территорий (главным образом, сельского хозяйства), и социальные программы. Здесь стоит обратить внимание еще вот на что.

Александр Ковалев, представлявший «промышленность» и «город», еще будучи главой администрации, попал в «аграрную западню». Он строил хозяйственную политику, исходя из экономических представлений советского времени о рентабельности ведущих отраслей промышленного сектора, прежде всего ВПК, о вечной дотационности сельского хозяйства, а также о редистрибутивной функции власти в регионе с гигантским по своим масштабам агросектором.

Впервые идея 2-палатного представительного собрания была сформулирована в рамках законотворческих инициатив сразу после избрания облдумы 1-го созыва в 1994 г. Еще до появления Устава в его окончательной редакции. Правда, тогда впрямую о верхней палате речь не велась. В недрах аппарата облдумы под контролем ее спикера И. Шабанова был разработан законопроект «Об областном представительном собрании Воронежской области» — органе, «правомочном решать важнейшие политические, экономические и социальные задачи, предусмотренные Уставом» [[1]] субъекта Федерации. Членство в Собрании обеспечивалось принадлежностью к одной из властных структур, а именно: обеим палатам Федерального Собрания РФ, региональной легислатуре, руководству исполнительной власти области на уровне главы администрации и его заместителей, администрации Президента РФ в лице его полномочного представителя в регионе и 3-х выдвиженцев от каждой административно-территориальной единицы в ранге главы МСУ или руководителя «одного из органов МСУ района (города) в соответствии с Уставом (положением) о МСУ» и 2-х депутатов представительного органа, уполномоченных участвовать в работе Собрания депутатским корпусом соответствующих муниципалитетов.

Проект Закона «Об областном представительном Собрании», прерогативой которого были выборы главы областной исполнительной власти, в тот момент так и остался невостребованным. Вероятно, не последним фактором здесь оказалась позиция центра, не поощрявшего «слишком смелых»

Перед губернаторскими выборами и после победы в декабре 1996 г. Шабанов вновь возвращался к идее 2-х-палатного парламента. Но провести конституционную реформу ему тогда также не удалось.

1.3.       Новая попытка конституционной реформы

Заседание облдумы с повесткой дня конституционных реформ, состоявшееся 3 ноября, откладывалось в течение октября 2 раза. Наконец Шабанов предложил вниманию депутатов тезисы по проекту реформирования структур областной власти. Сама форма подачи конституционных реформ без обсуждения конкретных проработанных формулировок указывает на некоторую неувереннность губернатора в исходе начатого им предприятия. Его задача сейчас — «посоветоваться с народом», увидеть реакцию народных избранников, чтобы, возможно, запросив побольше, получить то, что удастся.

Губернатор предложил сделать областной парламент двухпалатным. Нынешняя облдума превращается таким образом в нижнюю палату и дополняется верхней палатой, в которую войдут все главы районов, может быть представители исполнительной власти, может быть еще кто-нибудь. Как пишет в отчете о заседании облдумы обозреватель «Воронежского Курьера» Герман Полтаев, данные положения «Иван Михайлович подробно не освещал, но дал понять, что именно эта палата вполне может в дальнейшем выбирать главу области» [[2]]. Шабанов не был бы самим собой, не предложи он произвести задуманную конституционную реформу без соответствующего идеологического: «поскольку антисоветизм успокоился», областную Думу надо бы переименовать в совет народных депутатов...» [2].

Губернатор также выразил убеждение, что обладминистрацию следует сделать областным правительством «...для концентрации власти и более четкой персональной ответственности» [2]. Более убедительных аргументов он не приводил» . При такой схеме управления повысится, само собой, и статус Шабанова. (За председателем областного правительства будто бы сохранятся функции 1-го заместителя главы региона). Он сам выбрал название для своей будущей должности. В отличие от соседа Дмитрия Аяцкова, Иван Шабанов — человек скромный, готовый довольствоваться малым, — титулом главы области. Высказался Шабанов и по поводу легитимности власти 1-х лиц МСУ, предложив «отказаться от практики всенародных выборов глав МСУ (районов и городов). По его мнению, местные депутатские собрания должны либо нанимать глав по контракту, либо избирать из числа депутатов без участия населения» [2]. Правда, как это новшество согласуется с предложением по верхней палате (аналоге Совета Федерации, в который входят избранные 1-е лица) Шабанов не сообщил.

Воронежский губернатор в свойственной ему манере нагнетания страстей, призвал депутатов определиться с его предложениями до конца календарного года. По выраженному большинством выступавших депутатов откровенно скептическому отношению к идее 2-х-палатного областного парламента можно судить, что обсуждаться в Воронежской облдуме в ближайшее время из всего пакета предложений губернатора будут вопрос о преобразовании администрации в правительство да новый текст закона о местном самоуправлении.

Единственным представителем руководства Думы, безоговорочно поддержавшим все предложения губернатора Шабанова, оказался вице-спикер Сергей Рудаков, являющийся, кроме того, секретарем ОК КПРФ, и единственным официальным представителем легслатуры в попечительском совете Воронежского областного Фонда развития инвестиций (ВОФРИ). Руководитель этой организации, бывший вице-губернатор Вадим Суховерхов был арестован в сентябре органами ФСБ по обвинению во взяточничестве. Кстати арест вице-губернатора по инвестиционной политике В. Суховерхова был произведен по наводке контрольно-счётной палаты, что де-факто позволило руководству облдумы и законодательному органу власти региона в целом дистанцироваться от действий олбладминистрации и занять более весомое положение в диспозиции ветвей власти на областном уровне.

Предложения Шабанова уже породили скрытую конкуренцию в местной политической элите за пост будущего регионального. Любопытно, что губернатор не препятствует распространению слухов про то, что, например, тому или иному потенциальному кандидату предложено войти в администрацию. Известно, например, что после ареста В. Суховерхова И. Шабанов приглашал вернуться из мэрии в обладминистрацию Леонида Селитренникова, а главе преуспевающего по меркам нынешнего времени Лискинского района Виктору Шевцову предлагал конкретно — возглавить правительство. В обоих случаях получил отказы, информация о которых пошла в СМИ.

В нынешних услових, когда губернатор, имеющий колоссальные прошлые заслуги перед политическим истеблишментом региона (еще 2 года назад он был знаменем КПРФ/НПСР), не может и мечтать об установлении режима личной власти, он все же способен использовать в целях политического самосохранения свой статус первого лица. В связи с ухудшением экономического положения рейтинг Шабанова стремительно падает, былого триумфа на прямых выборах уже не будет. Таким образом, Шабанов может обеспечить собственное политическое выживание (без разницы — через электоральную процедуру или коллегию выборщиков), лишь снова став незаменимым, т.е. арбитром, учитывающим интересы самых разных группировок в региональной власти. Но чтобы состояться в этом амплуа, надо не мешать другим претендентам окончательно ввязываться в склоки и выяснения отношений.

Среди потенциальных претендентов на премьерское кресло замелькали имена руководителя областной энергетической комиссии Игоря Кузина, в начале 90-х второго секретаря Воронежского горкома КПСС (пользующегося репутацией непревзойденого — по местным меркам — демагога), нынешнего первого вице-губернатора Александра Меркулова, отставного замминистра сельского хозяйства, воронежского вице-губернатора по сельскому хозяйству при А.Ковалеве Геннадия Макина. Это все «от народно-патриотического» лагеря.

Но пост главы областного правительства создается еще и для того, чтобы «топить» наиболее рьяных потенциальных претендентов на губернаторское кресло в случае, если к сроку очередных губернаторских выборов не изменится принцип комплектования Совета Федерации.

Это относится и к коллегам Шабанова по КПРФ/НПСР, но в еще большей степени к его оппоненту «справа» — А. Ковалеву, для которого подобное назначение могло бы стать аналогом поста секретаря ЦК КПСС по сельскому хозяйству.

Если учесть темпы работы аппарата облдумы (не надо также забывать, что 3 ноября текста закона об оластном правительстве никто не видел), то, максимум, чего удастся добиться губернатору за время, оставшееся до конца года, так это получить добро от легислатуры на формирование областного правительства, утвердить его структуру, и, может быть утвердить кандидатуру премьера.

2.    Довыборы в областную легислатуру в сельском округе

25 октября в 41-м округе (Терновский и Эртильский районы на северо-востоке области) состоялись выборы депутата облдумы. Вакантное место образовалось в результате перехода на должность главного контролера-ревизора области бывшего председателя думской комиссии по бюджету Николая Колоскова. Колосков — человек, хоть и с партноменклатурным прошлым, но на выборах 1997 г. составил конкуренцию тяжеловесу председателю облпотребсоюза В. Ульянову — кандидату губернатора Шабанова.

В начале октября Шабанов уже в открытую поддержал на этом же округке своего кандидата — бывшего начальника областного УВД, а ныне профессора Высшей Воронежской школы милиции Виктора Тройнина, который с точки зоения губернатора в Думе позарез необходим, чтобы налечь на борьбу с преступностью. В результате агитатор-губернатор даже нарвался на замечание облизбиркома, усмотревшей в его действиях нарушение областного закона о выборах, запрещающего должностному лицу выступать в пользу того или иного кандидата. Но этого мало, губернатор тогда же потребовал от кандидата НПСР и члена КПРФ — начальника финансово-экономического отдела облдумы В. Ушакова — снять свою кандидатуру в пользу Тройнина. Ушаков кандидатуры не снял[3]. Известно, что относительно выдвижения Ушакова официальным кандидатом от НПСР протокольного решения нет. Пока коммунисты манипулируют «фишками» НПСР — КПРФ по ситуации. Сам Ушаков утверждал, что его выдвинула строительная организация.

В результате победил находящийся почти в 2-х-летней опале бывший глава Калачеевского района, бывший вице-губернатор при Цапине по сельскому хозяйству, а ныне председатель областного фонда поддержки села Ю. Титов (55,76%). В его поддержку агитировал депутат Госдумы Дмитрий Рогозин (Терновский и Эртильский районы — территория его округа). У Тройнина, — 10,54 %. Ушаков на последнем месте c 8,22 %.

Местная пресса и аналитики, оппозиционные левым силам, поспешили сделать следующие выводы. Первое, поражение в сельском округе кандидата, поддержанного первым лицом области и идеологического претендента, суммарно собравших чуть больше трети от того, что получил победитель, выставленный из первого эшелона управленцев при формировании команды нынешнего губернатора, есть выражение недоверия областной власти, свидетельство провала проводимой ей политики. Второе, облизбирком продемонстрировал приверженность закону. Третье, левые силы региона, успешно переводящие стрелку массового недовольства в сторону Центра, в действительности не имеют собственных эффективных средств воздействия на электорат.

По нашему мнению, попытка рассматривать выборы в 41 округе как своеобразный праймериз в глубинке малопродуктивна в силу: а) слабой задействованности фактора аудио-визуальных СМИ; б) экспромтного, во многом демонстративного, характера кампании «губернаторского кандидата», не сумевшего получить партийно-политическую поддержку коллег губернатора по КПРФ/НПСР (если не организации в целом, то хотя бы одного или нескольких ее крыльев). Единичный пример голосования по 1-му округу не является достаточно репрезентативным результатом для всей области.