В.А.Ковалев, д.пол. н., Сыктывкар.

ИЗМЕНЕНИЯ В ИНСТИТУТЕ РЕГИОНАЛЬНЫХ ВЫБОРОВ В РОССИИ, ПОЛИТИКА В СУБЪЕКТАХ РФ И РОССИЙСКАЯ ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕГИОНАЛИСТИКА

Инициативы президента Путина, которые он высказал на расширенном заседании правительства РФ 13 сентября 2004 года, породили большую дискуссию о перспективах политики в российских регионах. Собственно, главное политики в регионах в этой дискуссии не участвовали. Главы и президенты республик, губернаторы почти единодушно поддержали президентские предложения по избранию первых лиц регионов региональными законодательными собраниями по представлению федерального президента. Осмелились возразить лишь 2-3 губернатора[i], которым терять уже нечего, остальные публично выразили свое одобрение, надеясь, войти в число рекомендованных и сохранить свои посты либо продолжить свою карьеру в ином качестве.

Но, несмотря на это, широкая дискуссия по данной проблеме в Российской Федерации пока еще возможна. Спектр мнений широк: от одобрений, что давно пора навести порядок, до резко отрицательных высказываний об узурпации власти, о циничном использовании Путиным трагедии в Беслане в собственных политических интересах и т.д. Количество материалов здесь слишком обширно, чтобы перечислять их и невозможно отразить все оттенки данной дискуссии. Отметим только, что на наш взгляд, президентские предложения касаются в основном перспектив федеральной политики, а не только проблем отдельных регионов. Понятно стремление укрепить единство, предотвратить распад России и т.п., но эта проблема касается лишь отдельных республик Северного Кавказа, и связана с неэффективными действиями «силовиков» и политическими просчетами Кремля. Странно, что в Чечне не вводится чрезвычайное положение и организуются президентские выборы, а в остальных регионах подобных выборов теперь не будет. Ведь сепаратизм сейчас – не является актуальной угрозой, за исключением попыток отторгнуть часть Северного Кавказа. Проведение выборов в условиях постоянных бандитских вылазок действительно кажется странным; в этой зоне необходимы решительные и чрезвычайные меры, но кризисные менеджеры не могут действовать повсеместно и на протяжении длительного времени. Зачем же бороться с Масхадовым в … Ивановской области?.. Ответ будет неполным даже с указанием на то, что порой выборы в регионах дают сбои, их результаты расходятся с намерениями кремлевских кукловодов. Население то юмориста-разговорника в губернаторы изберет, то «голосует ногами», а то еще пристрастилось заполнять графу «против всех». Но непосредственной угрозы для Кремля это пока не представляло. Все равно любой из губернаторов был обречен на лояльность в условиях резкого крена в изъятии налогов в пользу федерального центра.

Сейчас российские регионы в своем большинстве и не помышляют ни о каком сепаратизме, и их руководство политически лояльно Кремлю. Конечно, могут возникать проблемы в отдельных узловых субъектах федерации, которые приходится решать с применением административного ресурса (а значит и с вопиющими правовыми нарушениями). В этом плане, выборы губернатора С-Петербурга в 2003 году не более «демократичны», чем избрание президента Чечни.

Но, по большому счету, повторим, это исключения. Налоговые поступления все больше забираются в Москву, а при сохранении (консервации) нынешней экономической модели большинство российских регионов (почти все, кроме сырьевых провинций и крупнейших центров) обречены на бедность и дотационность. Горькая правда состоит в том, что в условиях экономической открытости и поддерживаемого правительством экономического курса большинство субъектов РФ не в состоянии себя прокормить!

Но не это волнует кремлевскую власть, так же как и не судьба губернаторских выборов сама по себе, а перспективы выборов федеральных, в условиях, когда доверие к президенту падает. Его рейтинг может уже не гарантирует успех не то, что «Единой России», но и нужного «преемника» или самого Путина в 2007 – 2008 гг. Здесь надежнее просто назначать руководителей регионов, которые будут своим креслом (хорошо – если не головой!) отвечать за выполнение плана по явке и голосованию за главную партию. Главная цель этих предложений – подготовка к федеральным выборам 2007-2008 гг., где рейтинг Путина уже может не обеспечить успех «партии власти».

Впрочем, и с сепаратизмом тоже не все так просто. Россия сейчас расплачивается за то, что проблема регионализма, «феодализма», «касикизма» и т.д. была решена не на основе правовых и демократических механизмов, а, в основном, административно-бюрократическим путем. То есть через сговор с наиболее сильными региональными элитами.

Нынешнего российского правителя некоторые упрекали в том, что он руководит страной, опираясь на свой высокий рейтинг. Запредельное доверие к Путину, очевидным образом контрастировало с отношением россиян к государственным институтам. Российский президент использовал плебисцитарно-популистский способ легитимации власти. Понятно, что без путинского рейтинга не было бы конституционного большинства в Думе для так называемой «партии» «Единая Россия»; понятно, что и президентские выборы РФ 2004 года прошли с многочисленными нарушениями. При этом утверждалось, что президентом все равно стал бы Путин, даже если бы существовала свободная дискуссия на ТВ, начальники не заставляли бы своих подчиненных голосовать так «как надо», а татарстанско-ингушский опыт не был бы образцом электоральной демократии по-путински. Теперь это исправлено – после отмены выборов губернаторов.

С приходом к власти Путина появилась надежда на то, что проблема децентрализации в России, сопровождаемая невиданным произволом региональных властей в отношении российских законов будет решаться на правовой основе, что по закону будет ответственность, например, за фальсификацию выборов, произойдет обеспечение честной конкуренции. Но надеждам не суждено сбыться. Переизбрание глав и президентов Татарстана[ii], Башкирии, и даже Мордовии и т.п. показало, что вектор выбранный Москвой имеет противоположное направление.

Федеральные выборы, электоральный цикл 2003 – 2004 года ярко подтвердили эту тенденцию превращения России в зону «управляемой демократии».

Другая аналогия позволяет обратиться, например, к опыту бюрократического администрирования в республике Коми, во второй половине 1990-х гг. Тогда в РК выхолащивался смысл закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и главы городов и районов выбирались (де факто утверждались) местными советами по представлению главы республики. Результат был неоднозначным: некоторые сохранили сои посты и после выборов, другие с треском их проиграли, в одном из МО возникла абсурдная ситуация двоевластия. Но главное, что у населения не было никакой возможности влиять на городскую и районную власть хотя бы раз в несколько лет. Сегодня получается, что Путин учится у авторитарных лидеров республик, и аналогичным образом он будет назначать губернаторов.

Причины этого можно понять. Наряду с наследованием поста у Ельцина, использование фактора Чечни, практика выборов в национальных республиках привела к триумфу Путина уже в 1 туре на выборах 2000 года. Хотя показанный результат не подтверждает, что безальрнативность Путина не является такой уж аксиомой. Два с лишним процента, обеспечивших победу уже в первом туре вполне позволяет думать, что тут не обошлась без «татарстанских избирательных технологий», но этот триумф определил и дальнейшую траекторию политики в России. Дискуссия с соперниками и обеспечение честных правил игры в 2004 году, даже при лидерстве Путина, определила бы иную судьбу демократических институтов. А так, после марта 2004 года институты демократии властью демонтируются за ненадобностью, то есть, упразднена их суть, осталась лишь фасад.

Вектор изменений просматривается довольно отчетливо. В России последовательно разрушаются политические институты демократии.
Вслед за выхолащиванием Совета Федерации (места там если не покупаются, то распределяются по неизвестным критериям вдали от электоральных предпочтений - так сейчас будет и с губернаторами), в формальность превращаются федеральные выборы. Теперь и в регионах население почти отстранено от политики. Образуется вакуум понятных и формальных норм и правил. Все будет держаться на Путине и его окружении. В случае возникновения неожиданного кризиса - кто будет этому кризису противостоять!?
Даже тогда, когда вроде бы повышается политический вес органов местного самоуправления и законодательных собраний в регионах, есть много оснований усомниться в том, что выборы в них не будут контролироваться сверху. Кем? А где гарантии, что эти выборы в МСУ тоже не отменят (такие предложения уже высказываются губернаторским корпусам), а пропорциональная система выборов в региональные парламенты приведет к доминированию «Единой России» или какую там еще придумают партию в президентской администрации. Вследствие этих новаций исчезнет не политика, как борьба за власть, она еще больше уйдет "под ковер", а пространство публичной политики сократится как шагреневая кожа.

Ситуация все же не позволяет исключить полностью возможности реальной борьбы за места в местном самоуправлении или даже возникновения в некоторых субъектах РФ подобия парламентских режимов. Сейчас трудно сказать, где такие режимы могут возникнуть, но будет их немного.

Федеральные выборы для виду отменять пока не будут, хотя их результат будет прогнозируем на 90 с лишним процентов - показатель времен КПСС и 6 Статьи. Но у КПСС была хотя бы идеология, а что есть у «единороссов» кроме тяги к «кормушке»?

Поддерживая не контролируемую населением бюрократию, Путин сознательно соглашался на усиление коррупции. Как пишет Л.Шевцова: «Для лидера, который своей функцией считает стабилизацию и модернизацию сверху, только госаппарат мог стать реальной опорой. Путин, по всей видимости, понимает, что возвышение аппарата будет означать и усиление коррупции, но, видимо, видимо считает коррупцию меньшим злом по сравнению со стихийностью и неуправляемостью... Путин становится лидером консолидировавшейся бюрократии, поскольку именно он помог ей вернуть прежнюю роль» [iii].

В результате вместо конституционного, в России устанавливается коррупционный порядок. Новые партийцы будут декларировать: «Сильная Россия – Единая Россия», а губернаторы клясться: «Путин – наш президент». После выполнения этих политико-идеологических ритуалов, деятельность «политиков» опять перейдет к привычной для них области коррупционных практик.

Общество приняло инициативы президента внешне довольно спокойно, не только потому, что напугано терактами и устало от отсутствия элементарного порядка, но скорее не видит в отмене выборов каких то особых последствий. Много ли изменится в деятельности региональной власти после отмены выборов. Думаю, не очень, и не сразу. Это касается как практики региональных властей, так, возможно, даже и персоналий. Да, «черный пи-ар» уступает место теневому лоббированию; граждане совершенно оставлены от выбора альтернатив, но ведь массовый актор и раньше имел в региональной политике незначительные возможности. Эффективность власти, после возможно, незначительного улучшения останется примерно на прежнем уровне. Если отвлечься от демократической риторики, то, ничего особенного не изменится в регионах в отношении политики и управления. Коррупция и неэффективность сменят неэффективность и коррупция. Все будет довольно привычным.

Некоторые, узнав об отмене региональных выборов, вздохнули с облегчением. Будет меньше «грязи». Действительно ведь честных и свободных выборов у нас на практике не было. В одномандатных округах в Думу иногда проходили действительно независимые депутаты. Но в основном, губернаторы и депутаты - это ставленники местных административных элит или крупного бизнеса. Население могло иногда «прокатить» в регионе непопулярного губернатора. Но без больших денег и административного ресурса (а также всякого рода «черного пи-ара») занять кресло главы региона было невозможно. Ура, теперь с этим покончено. Рынок политического консультирования переживает «схлопывание», подкупать журналистов и раскидывать подметные письма, стараясь очернить конкурента в глазах электората больше нет необходимости. Все усилия можно направить на лоббирование своей кандидатуры в коридорах президентской администрации и создания благообразного имидже в глазах Москвы. Вектор политических усилий будет другим, но разве это повысит качество управления территориями? В условиях выборности губернаторов существовал черный рынок с пи-ар технологиями, подкупом избирателей, фальсификациями и т.д. Выборы были коммерческим проектом, когда ради оседлания денежных потоков в регионе, кандидаты на этот пост принимали спонсорскую помощь и пускались во все тяжкие, стараясь одурачить электорат своих территорий. Потом удачливые «губеры» отрабатывали вложения, способствуя бизнесу своих спонсоров, развивая коммерческую деятельность родственников и доверенных лиц, аккумулируя коррупционный налог, не чураясь и прямыми подношениями. Такая или примерно такая картина была в России повсеместно. По поводу провинциальной демократии последнего времени мы не строим никаких иллюзий.

Но избиратели все же имели возможность выбора между плохим и худшим, они могли и не поддастся манипулятивным усилиям заезжих политтехнологов. Наконец, в принципе, существовал и такой ПРОСТОЙ способ борьбы со всем этим беспределом, как преследовать тех, кто фальсифицировал выборы и брал взятки по всей строгости закона. Однако федеральный центр вместо борьбы с коррупцией занялся борьбой с остатками электоральной демократии.

От выборов глав губернаторов и президентов усилия политтехнологов перейдут борьбу за депутатские мандаты регионов. Теневые ранки, которые разовьются здесь будут огромными. Чей административный ресурс будет контролировать их? Не губернатора ли – уже не избираемого и назначаемого?

Какие же все-таки еще последствия будут у путинского решения. Очевидно, что на первом этапе возрастут руль полпредств и главных федеральных инспекторов. Не Общественная же палата будет предлагать Путину кандидатуры верных губернаторов. Потом ГФИ и полпредов можно было бы и ликвидировать, но этого, скорее всего, не произойдет. Пусть следят друг за другом: вот российский вариант «разделения властей. Полпредствам и ГФИ, после приведения в соответствие федерального и регионального законодательства было фактически нечего делать кроме осуществления контроля за провинциальной властью. Насколько эффективен этот контроль?

На первых порах придется поволноваться с выборами в региональные законодательные собрания. Но потом, когда нужный состав будет обеспечен, а пропорциональная система обеспечит доминирование «Единой России» или какой-нибудь новой метаморфозы партии власти, институт региональных и местных выборов будет полностью выхолощен и все станет на своим места в режиме бюрократического авторитаризма. Первые после инициатив Путина выборы в законодательные собрания сыграют роль своеобразного выборного трамплина для дальнейшего выхолащивания выборов на региональном уровне и монополии губернаторской власти – подобно тому, как аналогичную роль сыграли выборы в Думу образца 1999 года на уровне федерации.

С выборами в местное самоуправление тоже произойдет метаморфоза. Скорее всего, губернаторам и главам в качестве отступного дадут возможность если не прямо назначать глав МО, то хотя бы существенно влиять на этот процесс. А губернатор то назначен по представлению из Кремля – значит, в принципе Москва определяет и состав местной власти (в частности, обеспечивая контроль над крупными городами). Конечно, всякий раз делать ей этого не придется. Но важен принцип. О выборах в так называемый парламент на федеральном уровне мы уже упоминали, президентские выборы уже безальтернативны (в отличие, скажем, от Украины, где на президентских выборах идет реальная борьба). Таким образом, с отменой избираемости глав регионов институту выборов в России как, хотя бы частично свободных и альтернативных, приходит конец.

Итак, «лишившись де-факто экономической самостоятельности, регионы утрачивают и политическую. Вместо сближения граждан и власти на региональном уровне происходит их отдаление. Однако, даже если отчасти признать целесообразность указанного решения с учетом чрезвычайной ситуации в стране, можно усомниться в его эффективности «по технологическим причинам». Ибо административная вертикаль, не поддержанная снизу институтами региональных политических партий и движений, независимых СМИ, легальными механизмами конкуренции и представительства интересов региональных элит, системой сдержек и противовесов, будет нейтрализована системой горизонтально-сетевых отношений клиентарного типа, сложившейся между региональными элитами в 90-ые гг., а ее эффективность в деле повышения управляемости страной окажется минимальной»[iv].

Но возможно станет вопрос о повышении эффективности власти, или же наступивший кризис сделает нынешний государственный менеджмент совершенно нетерпимым. И вот тогда разница проявится вовсю. Демократический режим держится на правовом государстве, подтверждается постоянным выполнением формальных правил. Нынешний российский демократический авторитаризм или авторитарная демократия – этот уродливый гибрид - держится на проедании ресурсов и попустительстве, замене законов «понятиями». Все уже привыкли к поборам на дорогах, к «откатам» чиновникам за открытие бизнеса, к вымогательству в системе образования и здравоохранения - к тому, что коррупция во всех порах общества. Это стало «нормой нашей жизни». Но когда взятка влечет за собой взорванные самолеты и расстрел детей в школах – это слишком даже для российской политической «элиты». Что-то с этим нужно делать, но что? Ведь от решения проблем на правовой и демократической основе нынешний режим отказался. Как повысить его эффективность в случае острой необходимости? Через развитие практик репрессий и террора. Никак иначе. Фактический демонтаж формальных, пусть и очень неэффективных, институтов демократии представляет угрозу именно в этой перспективе.

Отмена региональных выборов с большой долей вероятности открывает именно эту перспективу. И закрывает другие: законные и демократические.

Отметим негибкость и невозможность контроля всего и вся. Это чиновничья перестраховка. И – потеря всякой надежды на нахождение оригинальных решений. В этом ведь и есть одно из немногих реальных достоинств демократического устройства. Открытая и свободная дискуссия, соревнование и реальность альтернатив могут помочь скорректировать курс, который ошибочен, который ведет в тупик.

Сейчас наблюдается известная ностальгия по советским временам. Достаточно посмотреть на резкое изменение стилистики государственных телевизионных каналов. Вот и президент сказал «к сожалению», когда речь зашла о развале Советского Союза»

А, кстати, не рекомендованная ли из Москвы партийная элита в республиках всячески способствовала развалу Советского Союза, правда, на фоне и результате республиканских выборов. Но вот в царской России губернаторов просто назначали, но это не уберегло империю от революционного террора, революций и превращения на несколько лет в лоскутное одеяло самых разных оттенков. Для того, чтобы восстановить единство страны, потребовалось пролить моря крови и установить свирепый диктаторский режим, но тем не менее, эта страна (СССР) распалось в исторически очень короткие сроки. Поэтому, по крайней мере, отказ от выборов не спасет положение в случае резкого кризиса в мировой системе или обострения российских противоречий.

Несколько замечаний о регионалистике в России. Она, в определенном смысле, закончилась, В 1990-е годы, во время бурного и крайне противоречивого расцвета этой дисциплины споры о МСУ, федерализме, институте региональных выборов и т.д имели отношение к региональной политике и могли опосредованно влиять на нее. Главное, что гораздо больше было каналов, по которым ученые и публицисты могли воздействовать на политиков-практиков и в регионах и муниципальных образованиях существовало множество центром принятия решений. Теперь, когда такой центр остается один и подобно тому, как население ничего не сможет сделать для выборов своего губернатора, так и региональная политика и политическая регионалистика (шире: политика и полититическая наука в России) разделены почти непреодолимой стеной. Конечно, пока никто не мешает высказать свою точку зрения. И есть пока даже возможности её опубликовать. Но это будет либо бессильная критика без всяких публичных, гражданских последствий, либо роль «умного еврея при губернаторе» (назначенного мудрым царем).