Александр Осипов, июнь 2002 г.
Размещено на сайте www.hrights.ru как часть дискуссии о проблемах, связанных с миграцией.
Попытка ответа на вопрос:
ЗАКРЫВАТЬ ЛИ РОССИЮ ОТ МИГРАНТОВ?*
В последнее время миграция в стране проблематизируется почти исключительно как "нелегальная миграция". В предшествующие годы миграция проблематизировалась в основном как миграция вынужденная. Тех, кого нельзя было обозначить в качестве "беженцев" или "вынужденных переселенцев", как бы выносили за скобки и не замечали в упор. Что тоже не вызывало и не вызывает восторга. Но это тема отдельного разговора. Происходящее сейчас беспокоит в гораздо большей степени. Не может не тревожить любая охота власти на людей, то есть любимое занятие российского государства. Сейчас же "нелегалами" в основном объявили не вновь прибывших, а фактически постоянных жителей - бывших советских граждан. Значительная часть из них, находящихся в России, живет в стране длительное время, составляет немалую часть постоянного населения, многие из них утратили связи со страной исхода, имеют в России жилье, работу и пр. Многие постоянно связаны с РФ - регулярно работают здесь или имеют мелкий бизнес. Они - такая же неотъемлемая часть нашего общества, как и все мы - так называемые "настоящие" граждане.
Сейчас разворачивает "зачистка" страны от этих людей. Кампания включает в себя принятие нового ограничительного и репрессивного законодательства, ужесточение существующих правил и практик, создание в лице "мигрантов" образа врага, создание этим людям невыносимых условий жизни, чтобы вынудить их к отъезду.
Иногда говорят, что у правительства нет ни концепции миграционной политики, ни ресурсов, ни политической воли проводить четкую линию. Очень спорно. И концепция, и линия просматриваются очень четко - это закрытие страны для всех видов мигрантов, ужесточение административного контроля за всеми перемещениями в стране и выталкивание из страны всех, кто власти не нравится. Насчет политической воли. Развязывание кампании гонений против значительной части населения, то есть провоцирование социальной розни и административного "беспредела" - это решение, по значению для страны ничуть не уступающее введению рынка земли и требующее не меньшей решимости. "Силовые" структуры, паспортно-визовые службы и всевозможные контролирующие органы, занимающиеся иностранцами, недостатка в ресурсах не испытывают. Находятся деньги на депортации, и уже идут разговоры о создании иммиграционной полиции, которая будет следить за иностранцами, находящимися в стране.
Эту кампанию и связанные с ней процессы следует рассматривать как одну из приоритетных проблем или даже как самую важную проблему с точки зрения правозащитных НПО и в особенности НПО, занимающихся противодействием дискриминации и расизму. Основания:
- масштаб кампании: под ударом оказываются миллионы человек;
- грубейший характер нарушений законности;
- публичность: власть втягивает население в гонения на "мигрантов" и тем самым разжигает социальную рознь, по-простому говоря, сама спускает быдло с цепи; пример Краснодара очень наглядно показывает, как это происходит;
- дискриминационная направленность ограничений и репрессий; хотя власти и говорят, что не обращают внимания на этническую принадлежность т.н. "мигрантов", на деле это не так; населению преподносится образ мигранта именно как этнически "другого";
- долгосрочный характер возникающих проблем: формируется большая прослойка людей, лишенных практически всех прав и социальных возможностей; эти люди никуда из страны не уедут, как бы этого ни хотелось начальству.
Итак, в разряд "нелегалов" попадают в основном бывшие советские граждане. "Настоящих" иностранцев из третьих стран по сравнению с бывшими советскими сравнительно мало, поэтому основного внимания заслуживают бывшие советские. Попробую ответить на несколько вопросов.
Сначала уточнение - кто такие "бывшие советские граждане". Я использую это понятие для краткости, чтобы каждый раз не перечислять разные категории людей, которые находятся в сходном положении. Вряд ли имеет смысл вносить сюда российских граждан, чье гражданство признано властями, хотя они тоже бывшие советские. Эти люди (то есть, подавляющее большинство из нас) тоже сталкиваются с массой проблем, связанных с регистрацией и оформлением документов, удостоверяющих гражданство, но о них следует говорить отдельно. Остаются:
- люди, которые являются гражданами РФ по закону, но чье гражданство вопреки закону властями не признано (они, например, не имели постоянной прописки в России на момент вступления в силу Закона о гражданстве 1991 г.); они находятся в положении де-факто лиц без гражданства;
- бывшие советские, не определившиеся с гражданством, то есть лица без гражданства; в 1992 - 2000 г. был статус "граждан бывшего СССР", который считается аннулированным в связи с прекращением 31 декабря 2000 г. действия пункта "г" статьи 18 Закона о гражданстве;
- граждане новых независимых государств; в отношении пяти стран бывшего СССР введен визовый режим пересечения границы; в отношении граждан всех стран СНГ и "граждан бывшего СССР" (то есть лиц без гражданства) из стран Балтии до конца 2000 г. власти не применяли советские нормативные акты об иностранцах.
Особый разговор о жителях самопровозглашенных "государств" типа Абхазии; не будем их сейчас трогать.
Кто такие "нелегальные мигранты"?
Законодательно это понятие никак не определено. Нет и международных ориентиров. По здравому смыслу, выражение должно обозначать людей, находящихся в стране незаконно. Этот термин никоим образом не может относиться к гражданам РФ, находящимся в своей стране или въезжающим в свою страну. Тем более - перемещающимся по стране. Не могут по определению граждане РФ (как и иностранцы) "нелегально находиться" или "не иметь оснований для нахождения" в Москве или Краснодарском крае. Исключение - территории, закрытые для иностранцев и/или предполагающие особый режим въезда для граждан РФ (закрытые административно-территориальные образования, приграничная полоса и пр.), там действительно можно "нелегально пребывать".
Кто может быть, согласно закону, "нелегалом" в стране из неграждан РФ?
А) Лица, въехавшие в страну без необходимых документов, удостоверяющих личность, или с недействительными документами (просроченными и пр.).
Б) Лица, въехавшие в страну с нарушением установленного порядка въезда, например, не через пост пограничного контроля, а пробравшиеся лесочком.
В) Граждане стран, с которыми установлен визовый (или иной разрешительный) режим въезда, въезжающие без визы или иного основания для въезда.
Г) Лица, въехавшие в страну законно, но нарушившие сроки пребывания, установленные визой или иным законным образом;
Д) Лица, въехавшие в страну в целях поиска убежища и нарушившие сроки обращения к властям с соответствующим ходатайством.
Вне этих категорий к нелегальным мигрантам НЕ МОГУТ относиться:
А) Лица, живущие без регистрации;
Б) Лица, работающие без разрешения.
В первом случае речь может идти максимум о нарушении порядка пребывания на территории РФ, но не о постановке под вопрос законности нахождения на территории страны. Большинство же бывших советских осталось без регистрации не по своей вине, а потому что им произвольно отказали. Нет элемента вины - нет правонарушения - нет ответственности. Прописка/регистрация не является правообразующим обстоятельством, ее наличие/отсутствие не могут быть условием/препятствием для реализации прав и свобод.
Во втором случае - трудовые права относятся к области прав человека (в отличие от права въезжать в чужую страну и пребывать в ней). Федерального закона, ограничивающего трудовые права иностранцев, нет. Закон СССР 1981 г. тоже практически не ограничивает трудовые права иностранных граждан и лиц без гражданства. Новый Трудовой Кодекс без изъятий применяется к иностранным гражданам и иностранным предприятиям и не устанавливает каких-либо ограничений. Все остальное - Указ Президента № 2146 от 16 декабря 1993 г. о порядке лицензирования иностранной рабочей силы, региональные акты - неконституционно. Разумеется, я бы советовал всем соблюдать эти относящиеся к иностранцам правила, несмотря на их неконституционность, коли нет желания оспаривать их в суде. Я бы также советовал соблюдать все требования вооруженного грабителя в темном переулке. Кстати, абсолютно незаконны увязки трудоустройства с требованием о наличии местной прописки.
Нельзя быть правонарушителем вообще. Можно лишь нарушить какую-то определенную правовую норму. Что нарушают бывшие советские граждане, находящиеся на территории России? В основной массе - ничего. Исключения - те, кто въехали без виз, оттуда, где визы требуются, въехали без документов и въехали с нарушением порядка въезда.
Граждане бывшего СССР, фактически живущие на территории России с момента, предшествующего вступлению в силу Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации" (6 февраля 1992 г.), но не имевшие на тот момент прописки (регистрации по месту жительства), являются ГРАЖДАНАМИ Российской Федерации, если они в течение года после 6 февраля 1992 г. не отказались от российского гражданства. Они соответствуют условиям части 1 статьи 13 Закона о гражданстве; ни действовавшее в тот момент, ни ныне действующее законодательство не дает оснований для интерпретации "постоянного проживания" как наличия прописки. Таким образом, краснодарские турки, люди, вынужденно покинувшие Азербайджан в 1988-1991 гг., и другие живут в своей стране и "нелегалами" быть никак не могут. ФАКТИЧЕСКИ они оказываются в положении лиц без гражданства, и речь поэтому, кстати, должна идти о ПРИЗНАНИИ их гражданства, а не его ПРИОБРЕТЕНИИ.
Для граждан новых независимых стран - бывших союзных республик - за исключением стран Балтии, Туркмении (с 1999 г.) и Грузии (с 2001 г.) для въезда в РФ не нужны визы или иные разрешения для въезда в РФ. Визы не нужны для бывших советских граждан, не определившихся с гражданством (для жителей стран Балтии этот порядок перестал действовать в конце 2000 г.). В 1992 - 2000 г. для России действовало Бишкекское соглашение государств СНГ о безвизовом пересечении границ стран-участниц. В настоящее время действует аналогичное Бишкекскому по содержанию Минское соглашение о безвизовых поездках от 30 ноября 2000 г., в котором участвуют Беларусь, Казахстан, Киргизия, Россия и Таджикистан и которое, в отличие от Бишкекского, ратифицировано РФ в качестве международного договора. Также действуют двусторонние соглашения с рядом постсоветских стран о безвизовых поездках (Азербайджан, Армения, Молдова, Украина). Выход РФ из Бишкекского соглашения затрагивает, соответственно, только Узбекистан. Однако самого по себе выхода из Бишкекского соглашения недостаточно для изменения режима въезда. Пока на двусторонней основе не установлен новый режим, действует прежний порядок. Таким образом, граждане стран СНГ и граждане бывшего СССР, въехавшие в РФ в 1992-2000 г., безусловно, находятся на территории страны законно. После 2000 г. разрешительный порядок въезда установлен только для граждан Грузии и бывших советских граждан - лиц без гражданства из Латвии, Литвы и Эстонии.
До конца 2000 г. не было ограничений по срокам пребывания граждан стран СНГ и граждан бывшего СССР в РФ. С конца 2000 г. срок пребывания на территории РФ ограничен 1 месяцем на основании никогда не публиковавшегося Приказа МВД СССР № 076 от 5 марта 1986. В соответствии с конституционной нормой он не может применяться - не подлежат применению неопубликованные акты, затрагивающие права и свободы (Ст.15, ч.3 Конституции). По этой же причине не должны подлежать применению Инструкция МВД № 1/15651 от 22 августа 2000 г. "О документировании видами на жительство" и Указание МВД №1/1256 от 4 марта 2002 г., которые тоже не публиковались. Таким образом, бывшие советские граждане, въехавшие в РФ после момента, когда был ограничен срок пребывания и установлено требование получения видов на жительство, живущие в стране более 1 месяца и не имеющие вида на жительство, продолжают находиться в стране законно.
Дополнительный аргумент. На протяжении 90-х годов с большинством бывших союзных республик (Азербайджан, Армения, Беларусь, Грузия, Казахстан, Киргизия, Латвия, Таджикистан, Туркмения) заключены соглашения о добровольном переселении. Эти соглашения заключены в форме межгосударственных договоров, они ратифицированы и вступили в силу. Добровольные переселенцы - это переселенцы, пользующиеся льготным режимом (освобождение от налогов и таможенных платежей, перевоз имущества, информация и пр.). Все соглашения содержат положения о том, что помимо добровольных переселенцев жители сторон независимо от гражданства могут без дополнительных разрешений переселяться на территорию друг друга для постоянного проживания, только на свой страх и риск. То есть - безвизовое пересечение границы было установлено не только для временного пребывания, но и для переселения на постоянное проживание. Такова была правовая позиция государства, и заключенные договоры сохраняют силу. Все соглашения о безвизовом пересечении границ не содержат ограничений сроков пребывания и запрета на переселение для постоянного проживания - в отличие от подобных соглашений со странами "дальнего зарубежья" (например, Монголией).
В РФ нет специального законодательства об иностранцах (исключая отдельные нормы, содержащиеся в отдельных законах). Закон СССР о статусе иностранных граждан 1981 г. для бывших советских граждан не применяется. Такова позиция власти, и эта позиция правомерна - закон не может автоматически изменить действие по кругу лиц. Постановление Кабинета Министров СССР № 212 от 26 апреля 1991 г. ("Правила пребывания иностранных граждан в СССР") также не применялось для бывших советских граждан до конца 2000 г. Это было официально подтверждено - в отношении "граждан бывшего СССР" Постановлением Правительства РФ № 290 от 12 марта 1997 г., а в отношении граждан стран СНГ - циркулярным письмом заместителя министра внутренних дел № 1/13989 от 14 августа 1996 г. На бывших советских должен распространяться тот же режим регистрации по месту пребывания и жительства, что и для российских граждан. Отказы в регистрации иностранцам так же незаконны, как и российским гражданам.
Что означает выражение "проблемы миграции"?
А это в первую очередь две проблемы. Первая - проблема соблюдения прав так называемых мигрантов. Вторая - проблема всех нас, живущих в репрессивном государстве, плюющем на свои законы и устраивающем "зачистки" в масштабах страны.
Важная оговорка - проблемы, связанные с правами мигрантов, нельзя сводить к правам вынужденных мигрантов (беженцев и вынужденных переселенцев), которые составляют малую часть общего миграционного оборота. Я считаю, что необходимо решительно оппонировать той точке зрения, что "настоящие", легитимные мигранты - это только мигранты вынужденные. Так называемые "экономические" мигранты заслуживают не менее уважительного отношения, коль скоро они не нарушают закона.
Слово "проблема" в отношении миграции обычно означает взгляд на мигрантов как источник трудностей и неприятностей для власти и общества "в целом". Полагаю, что для правозащитных организаций необходимо непризнание самого существование такого рода "проблемы". Ее следует в целом рассматривать как продукт извращенного сознания; как то же самое, что и "проблему" "кулаков" при Сталине или "проблему" "борьбы с нетрудовыми доходами" при раннем Горбачеве.
В целом же "проблема" не проявляется для общества и государства как существенная социальная проблема, поскольку население сокращается практически во всех регионах, в том числе с 1998 г. - в Краснодарском крае. Попытки изображать "мигрантов" - в основном бывших советских людей - как социально неполноценных и опасных должна встречать решительный отпор. Проблема "нелегальной миграции" не существенна в смысле защиты правопорядка. Нелегальные мигранты есть, но их численность невелика и угрозы они, по большому счету, никому не представляют. Спекуляции об "огромном" числе "нелегалов" из "дальнего зарубежья" как-то не впечатляют. Сколько их - миллион, полтора? Это много или мало? Они все преступники? Они опасны? Они нас объедают? - А сколько у нас бездомных? А сколько человек в местах лишения свободы? Сколько "нормальных" граждан вовлечено в криминальную деятельность? Сколько уклоняется от налогов? По этому поводу истерик почему-то не наблюдается.
Три вещи требуют оговорок. Во-первых, нелегальная миграция, хоть и в сравнительно скромном масштабе, в стране есть, в основном ее представляют граждане стран "третьего мира". Это не значит, что всех выходцев оттуда надо называть "нелегальными мигрантами": у многих проживание формально узаконено, лиц, ищущих убежище, но произвольно не допущенных к процедурам определения статуса, нельзя считать "нелегалами" и пр. Однако, масштаб этой проблемы и ее острота никак не соответствуют масштабу всеобщей истерики. Это явно третьестепенный и никак не приоритетный вопрос.
Во-вторых, в принципе вполне серьезным здесь представляется тот аргумент, что западные государства предъявляют России претензии, будто мигранты используют страну как "плацдарм" для движения на Запад. Но такие же претензии регулярно предъявляются и не могут не предъявляться десяткам стран. И ничего - жизнь продолжается. И уж совсем смешно, когда необходимостью борьбы с транзитной миграцией обосновывают ужесточение законодательства о гражданстве и "паспортного режима". Нелегальная транзитная миграция - это проблема пограничного контроля и только. У "паспортного режима" другие функции, и он замещать пограничную службу по части "контроля за иностранцами" никак не может. Максимум что он может - портить жизнь людям, уже находящимся в стране.
В-третьих, конечно, перемещение людей через границы и внутри страны создает для государства и каких-то людей некоторые дополнительные траты и неудобства. Однако, любое явление для кого-то создает проблемы, и за все на свете надо платить. Дело - в цене вопроса. "Совки" не в ладах с арифметикой, не умеют и не хотят считать все плюсы и все минусы. Им достаточно спекуляций заинтересованных ведомств. Никто никогда не считает вклад так называемых "нелегалов" в экономику. Никто не считает все издержки (и прямые, и косвенные), связанные с содержанием и наращиванием контрольно-репрессивного механизма. Никто не считает последствия того, что миллионы человек превращаются в бесправных маргиналов. Никому нет дела до того, что репрессии против мигрантов неизбежно оборачиваются массовой расистской кампанией.
Необходимость же общей жесткой позиции относительно непризнания "проблемы" миграции, помимо соответствующих фактических обстоятельств, обуславливается долгосрочным характером возникающих проблем. Что бы сейчас ни говорили и ни делали власти, им рано или поздно придется думать о легализации тех людей, у кого сейчас отнимают все права. Тактические уступки или умолчания сейчас могут дорого всем обойтись потом.
Конструктивная позиция, то есть минимальные требования и предложения, адресуемые государству, могут состоять в следующем:
- признание российского гражданства для всех бывших советских граждан, фактически живших в РСФСР на 6 февраля 1992 г. и продолжающих жить в РФ (ст.13, ч.1 Закона о гражданстве). Механизм их признания - указ Президента, аналогичный Указу № 2007 от 24 октября 1994 г. и административные процедуры, установленные приказами МВД № 210 от 5 мая 1993 и № 330 от 30 июня 1994 г. (п.7) (установление фактов о принадлежности к гражданству, выдача справок о принадлежности к гражданству и вкладышей в паспорта);
- всем иным бывшим советским гражданам, фактически живущим в РФ - выдача видов на жительство по упрощенной процедуре. Детали этой процедуры и критерии установления факта проживания - технический вопрос, который можно обсуждать;
- обнародование и отмена всех ныне секретных актов МВД и других ведомств, касающихся паспортной системы, пребывания иностранцев и учета населения.
Как должны строиться отношения со странами СНГ и их жителями? Кто такие соотечественники? Как к ним относиться?
Разумеется, межгосударственные отношения должны регулироваться принципами и нормами международного права. Значит, не должно быть никакой агрессии, вмешательства во внутренние дела, диктата, поощрения подрывной деятельности против правительства, должны соблюдаться договоры, соглашения и обычаи и пр. Следование международному праву не означает, что каждая страна не может строить отношения с разными государствами по-разному. Такая дифференциация очень распространена. Она касается режима допуска иностранцев в страну и режима их проживания, экономического взаимодействия, военного сотрудничества, культурных связей и пр. Многое зависит от географического положения, языковой и культурной общности, нахождения в прошлом в едином государстве и пр. Страны СНГ имеют много общего, и если есть заинтересованность сторон, ничто не мешает особым отношениям.
Безвизовое пересечение границ - практика не менее распространенная в мире, чем визовый режим. Дело не только в том, что правительства в нормальных странах, как правило, думают о том, как облегчить жизнь своим гражданам, а не о том, чтобы "держать и не пущать". Помимо этого жизнь показывает, что такая бюрократическая игрушка, как визовая система - вещь, мягко говоря, не очень эффективная. Никому не удалось заработать больших денег на визовых сборах, и еще ни один террорист в мировой истории не был вычислен или пойман консульской или пограничной службой.
Граждане Ирландии традиционно пользуются в Великобритании практически всеми правами британских подданных (включая право свободного въезда и свободного бессрочного проживания), граждане Исландии и Норвегии пользуются в других скандинавских странах намного большим объемом прав, чем прочие иностранцы. Уж не будем говорить о Евросоюзе. Колониальные в прошлом страны десятилетиями сохраняли льготный режим въезда, поселения и натурализации для жителей бывших колоний. Например, Британская империя в основном распалась в 50-е гг., а "полноценный" закон о гражданстве в отношении граждан бывших колоний был введен только в 1981 г. Все понимают, что между метрополией и колониями устанавливались тесные связи, которые невозможно и не нужно рвать за короткие сроки. СССР был все-таки не колониальной державой, а нормальным легитимным государством. На большей части советской территории люди жили вместе столетиями. Плотность человеческих связей между странами бывшего СССР выше, чем между каждой из них и каким-нибудь "дальним зарубежьем". Это и оправдывает особые, упрощенные режимы пересечения границ, реализации права на постоянное проживание и изменения гражданства. Это соображение, впрочем, имеет смысл, если государство(а) хочет(тят) облегчить, а не затруднить людям жизнь.
Распространен следующий довод: "На переходный период было отпущено десять лет. Этого достаточно для того, чтобы все определись с гражданством и страной проживания. Хватит, сколько можно! Пора вводить настоящие межгосударственные отношения и настоящую границу". Довод не выдерживает критики. Во-первых, никаких "настоящих" межгосударственных отношений и границ не бывает. Упрощенные, прозрачные и либеральные режимы так же распространены, как и жесткие. Во-вторых, за прошедшие десять лет никакой свободы в определении гражданства и места жительства не было. Российский закон о гражданстве считается либеральным, но весь либерализм сводится на нет паспортной системой. Международные договоры о двойном гражданстве, об упрощенном порядке смены гражданства, о добровольном переселении, о статусе постоянных жителей не работают именно из-за советской паспортной системы. В-третьих, жизнь не стоит на месте - старые связи воспроизводятся, возникают новые проблемы, вырастает новое поколение. Нужда в свободе выбора остается, а жесткие границы выстраиваются только в фантазиях бюрократа, но не в жизни. В-четвертых, изменение политики можно было бы если не оправдать, то понять, если бы она стимулировала возможно более скорое приобретение людьми какого-нибудь гражданства. Понятно, что у военкоматов не вызывает восторга наличие множества "граждан бывшего СССР", которые не служат в армии. Но ведь то, что делается, эту ситуацию не преодолевает! Людей просто загоняют в подполье, а, точнее, делают из них кормушку для МВД и прочих служб.
Соотечественники. Идея подвергалась сильным нападкам, особенно в бывших союзных республиках, как возможный инструмент российской экспансии, вмешательства во внутренние дела и прочих внешнеполитических манипуляций. Страхи оказались преувеличенными. Мне представляется более существенным иное. С самого начала в России все разговоры о соотечественниках носили латентно расистский характер. Ведь под "соотечественниками" понимали не вообще всех бывших сограждан по Российской империи и СССР, которые хотели поддерживать связи с РФ, а некую совокупность лиц, соответствующих каким-то не очень внятно обозначаемым критериям отбора. На неофициальном уровне чиновники Миннаца, МИДа и особенно региональных администраций высказывались весьма определенно: надо отгородить страну от "черных" с Кавказа и из Средней Азии, устанавливать контакты с русскими и "русскоязычными", но сформулировать эту доктрину так, чтобы никто не мог обвинить в национализме и расизме. В начале 90-х в федеральных органах использовали рабочий термин "этнические россияне"; в Миннаце был даже отдел по этническим россиянам. Года с 1994-го с этим термином стали бороться и заменять его словом "соотечественники". Последний рецидив связан с Концепции национальной политики Российской Федерации 1996 г., где это понятие один раз употреблено наряду с "соотечественниками".
Насколько мне известно, наиболее трезвомыслящие люди в правительственных кругах понимали, что если официально на доктринальном уровне Россия будет осмысливаться и концептуализироваться в этнических и культурных терминах, то через цепочку опосредований это чревато серьезными неприятностями. Не обязательно мыслить страну как "национальное" или "моноэтничное" государство. И без этого можно провоцировать дебаты о том, кто в стране "коренной", а кто "пришлый" и пр. Достаточно очевидно, что вопрос о соотечественниках не мог не стимулировать такие дебаты. Сам по термин "этнические россияне за границей" предполагает вопрос о "этнических нероссиянах" или "неэтнических россиянах" в стране. Несмотря на все сопротивление МИДа и Правительства Федеральный законе "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (ФЗ от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ) был все-таки принят.
В законе выражен этнический критерий определения "соотечественников": "Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии" (Ст.1, п.1); "соотечественники за рубежом" - это в числе прочего "потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам [выходцев из России и СССР], за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств" (Ст.1, п.2). Помимо этого: "национальности Российской Федерации - национальности людей, основные территории расселения которых находятся в Российской Федерации"; "титульная нация - часть населения государства, национальность которой определяет официальное наименование данного государства" (Ст.2). Однако, строго говоря, в законе проводятся два отчасти противоречащих друг другу подхода. Один (Ст.2) - введение категории "национальности Российской Федерации". Второй - не наделение именно этих национальностей каким-либо статусом, а исключение из потенциальных претендентов на статус соотечественников "титульных национальностей" других государств, то есть тех, о ком, по мысли авторов закона, уже заведомо есть кому позаботиться.
Является ли эта общеустанавливающая норма закона с этническим критерием отбора дискриминационной? Да, поскольку она произвольна, и ее целью объективно является создание неблагоприятных последствий для людей, выделяемых по этническому признаку. Является ли она дискриминационной не в формальном, а в материальном смысле? Нет, поскольку она не нашла воплощение ни в нормах того же закона, посвященных гражданству граждан бывшего СССР, ни единственном подзаконном акте к нему. В любом случае закон о соотечественниках остается недействующим и, таким образом, является декларацией со сводом противоречивых намерений. Впрочем, и декларация является фактором, способствующим переосмыслению России как страны "этнических россиян", а, следовательно, - фактором, способствующим дискриминации всех прочих.
Мне представляется, что главная проблема не в происках каких-то депутатов или сотрудников бывшего Миннаца и не в формулировках конкретного закона. Изначально порочна сама концепция "защиты", основанная на том, что "соотечественник" есть формальный статус определенных лиц, который государство присваивает на основании каких-то критериев. Дискриминационный механизм неизбежно будет введен - либо на уровне закона, либо подзаконных актов, либо исполнения. Сама по себе помощь и поддержка со стороны государства простым людям - дело хорошее. Непонятно, почему для этого надо выделять сословие опекаемых. Особого разбора требуют возможные негативные последствия приобретения статуса "соотечественника" для людей в странах их проживания.
Проблему можно было бы снять, если бы помощь предназначалась не людям, а объектам (учреждениям культуры и образования, вещательным станциям и пр.). Плюс, конечно, международное сотрудничество в защите прав человека, в частности, прав лиц, относящихся к меньшинствам, и прав граждан, находящихся за рубежом. Плюс, простой, необременительный и недискриминационный порядок пересечения границы между странами СНГ для их граждан и бывших советских, оставшихся без гражданства, легко реализуемое право на постоянное проживание, легкие и необременительные процедуры получения разрешения на трудоустройство (при условии наличия в РФ федерального закона, ограничивающего трудовые права иностранцев). Плюс замена паспортной системы на что-нибудь цивилизованное (а это уже предмет отдельного разговора). Плюс безусловная легализация в РФ всех бывших советских, кто здесь уже живет. Так бы и решалась "проблема соотечественников". К сожалению, процессы запущены в противоположном направлении.
И еще одно. Нередко даже в правозащитных кругах говорят о необходимости закона о репатриации. Мне кажется, эта одна из идей, которым надо оппонировать предельно жестко. Само слово "репатриация" означает, что те люди, к кому его прикладывают, живут не в своей стране. Что, по крайней мере применительно к бывшим советским, и неверно по существу, и опасно. Термин провоцирует выяснение того, какая же страна должна считаться "своей" для конкретного лица. Мысль будет неизбежно двигаться в привычном направлении, и "свою" страну станут определять по этническому признаку. Даже если слово "репатриация" будет применяться по отношению к гражданам РФ, это будет слабым утешением. Во-первых, непонятно, почему граждане страны, живущие за границей, должны в нее "возвращаться". Во-вторых, непонятно, почему государство в принципе должно за это платить. В-третьих, если речь идет об эвакуации российских граждан из "горячих точек", не слишком ли мелкой по масштабу и значению оказывается эта проблема среди прочих вопросов, связанных с миграцией внутри бывшего СССР?
